Strukturális Alapok átlátható felhasználása Magyarországon

A Strukturális alapok átlátható felhasználása című projekt alapját a Transparency International Titkársága által 2005-ben készített, hét új tagállamra kiterjedő helyzetelemzés adta; a program elemei a helyzetelemzésben azonosított problémák megoldását szolgáló intézkedések voltak. Kutatásaink eredményei szerint a magyar szabályozás és intézményrendszer az uniós normáknak összességében megfelel, ugyanakkor a gyakorlati működésben komoly hiányosságok vannak még a tervezési folyamatok átláthatósága, a kedvezményezettek jogbizonytalansága, a végrehajtás eljárásrendjének túlszabályozása, valamint a közbeszerzési eljárások bonyolultsága terén. Tekintettel arra, hogy a koordinációért felelős hivatal, és a végrehajtásban részt vevő intézmények nyitottak a civil oldal véleményének befogadására, valamint, hogy a tevékenységeik során szerzett tapasztalataikat kapacitásukhoz mérten igyekeznek a rendszer egészébe beépíteni, bízunk abban, hogy ez jó alapot nyújt a rendszer további fejlesztéséhez.

Az alábbiakban egy kivonatot közlünk a projekt záró tanulmányából. A teljes beszámoló, illetve a programmal kapcsolatos további anyagok az oldal alján érhetők el.

Előzmények

A Transparency International (TI) nemzetközi civil szervezet fő célkitűzése a korrupció elleni küzdelem, az átlátható és elszámoltatható viszonyok megteremtése a közpénzeket érintő folyamatokban. A TI az Európai Bizottságtól (Bővítési Főigazgatóság) nyert pályázati támogatás keretében az új uniós tagországok Strukturális Alapok felhasználási gyakorlatát vizsgálta 2005 tavaszán. Projektünk első szakaszában minden új tagországban (kivéve a déli államokat) helyzetfeltáró elemzés született arról, hogy mennyiben teljesülnek az átláthatóság feltételei (civil részvétel, információ-hozzáférés, megfelelő szabályozás pl. az összeférhetetlenség területén, megfelelő kapacitás az intézményrendszerben, monitoring stb.). A magyarországi helyzetfeltárás röviden összefoglalható tanulsága az volt, hogy a korrupció kivédését tekintve az intézményi keretek és szabályozások jók, valamint az állami bürokrácia érintett résztvevői nyitottak a civil partnerségre és az információ széleskörű megosztásra, ugyanakkor egy igazán átlátható rendszer megteremtése érdekében további lépések szükségesek.

A helyzetelemzés során feltárt hiányosságok orvoslására elkészült egy akcióterv, amelynek megvalósítását a Nemzeti Fejlesztési Hivatal (NFH) támogatta a „Strukturális Alapok átlátható felhasználása Magyarországon” című projekt keretében. A program során ajánlásokat készítettünk

• a pályázati rendszerben részt vevő köztisztviselőkre és független szakértőkre vonatkozó összeférhetetlenségi szabályok módosítására;
• a stratégiai dokumentumok társadalmi egyeztetésének eljárásrendjére;
• az uniós forrásokkal foglalkozó honlapok fejlesztésére;
• a végrehajtási intézményrendszer javítására;
• a független tanácsadói szolgáltatások beszerzésére;
• az EU tanácsadók önszerveződésére vonatkozóan.

Az ajánlásokon túl létrehoztuk a tervezési és végrehajtási folyamatokban részt vevő civil szervezetek kommunikációját elősegítő internetes fórumot; Átláthatóság, összeférhetetlenség, korrupció címmel képzést szerveztünk újságírók számára; és elkészítettük a Mindentudó internet kalauz a Strukturális Alapokhoz című kiadványt, mely a világhálón elérhető, a témával kapcsolatos információkat rendszerezi.

Jelen dokumentum a helyzetelemzés eredményei és az akcióterv végrehajtása során keletkezett megállapítások és javaslatok alapján készített tanulmányunk rövidített változata, mely összefoglalja a Strukturális Alapok magyarországi felhasználásával kapcsolatos, a partnerség, a korrupcióellenes politikák és az információhoz való hozzáférés terén szerzett tapasztalatainkat.

Partnerség

Magyarországon a partnerség elve messze jobban érvényesül, mint a TI kutatás során vizsgált új tagállamokban, a tervezés koordinációjáért felelős Nemzeti Fejlesztési Hivatal társadalmi kapcsolatokkal foglalkozó munkatársai nyitottak az együttműködésre. Mindemellett a tervezés menetrendjével, az intézményrendszer működésével, valamint a tervezési folyamatokban a civil oldal bevonásával kapcsolatban továbbra is jelentős hiányosságokat tártunk fel, főként a dokumentumok kidolgozásának szakaszában. Különböző intézményi, jogszabályi, és szervezeti deficitek következtében a civil oldal részvétele a tervezési munkában még kiegyensúlyozatlan és szabályozatlan. A tervezés menetére a tárcaközi koordináció bevett mechanizmusait alkalmazzák, így a koordinációért felelős NFH nem rendelkezik megfelelő hatáskörrel a tervezésben részt vevő intézmények munkacsoportjai fölött. A tervezés struktúrája, eljárásrendje nem átlátható, a tervezés folyamatosan csúszásban van.

Magyarországon nem létezik a partnerség módszertanára, minimális követelményeire vonatkozó, az érintett szervezetek által betartandó egységes jogszabály. A tervezésben részt vevő civil szervezetek kiválasztásának eljárásrendje nem szabályozott, így a civil partnerek nem minden esetben legitim képviselői az adott szakterület civil szerveződéseinek. A civil partnerség további akadálya a partnerek alulinformáltsága és felkészületlensége, ami a civil oldal felelőssége is. A tervezésben részt vevő civil szervezetek elszámoltathatóságát akadályozza egyrészt a tervezési munkacsoportok ülésein elhangzottak nem nyilvánossá minősítése, másrészt az, hogy a civil oldal nem megfelelő szintű szervezettségéből adódóan az információáramlás csatornái nincsenek kidolgozva.

Az elkészült stratégiai tervek társadalmi egyeztetésének minősége az elmúlt egy év alatt jelentősen javult, jóval szélesebb körűvé, átláthatóbbá, módszertanában gazdagabbá vált. A stratégiai dokumentumok társadalmi egyeztetéséért felelős NFH a civil oldal ajánlásait figyelembe véve folyamatosan fejleszti a társadalmi egyeztetés lehetőségeit és módszereit, kapacitásaihoz és forrásaihoz mérten igyekszik a lehető legtöbb fórumon megjeleníteni a terveket. Problémát jelent, hogy a társadalmi egyeztetés teljes folyamatának tervezése nem átláthatóan, és nem a civil oldallal együtt történt, valamint, hogy a társadalmi egyeztetésben részt vevő partnerszervezetek kiválasztási módjának eljárásrendje nem szabályozott. A tervezési folyamatok figyelemmel kísérésében a társadalom és a média inaktív, nem tudatosult az a tény, hogy a tervezés adja a majdan lehívandó források alapját, ezért az abban való aktív részvétel mindannyiunk érdeke. A társadalmi tudatosságot elősegítő médiakampányok finanszírozásához nem áll rendelkezésre elegendő forrás. A monitoring során a partnerség feltételei nagyrészt biztosítottak, problémát a szervezetek kiválasztási rendjének szabályozatlansága jelent.

A következő tervezési periódus megkezdése előtt érdemes lenne a tervezés államigazgatási struktúráját újragondolni. Mind a tervezési folyamat, mind a társadalmi egyeztetés menetrendjét civil partnerekkel közösen, a tervezés megkezdése előtt kell elkészíteni, és az abban foglaltakat szigorúan be kell tartani. Javasoljuk egy egységes, a partnerség alapelveit, módszertanát (tervezés, társadalmi egyeztetés, monitoring) és megvalósításának feltételeit tartalmazó dokumentum elkészítését, és hogy az abban foglaltak kötelező érvényűek legyenek a társadalmi egyeztetési kötelezettséggel rendelkező intézmények számára. Mindemellett fontos, hogy a tervezésben részt vevő civil szervezetek is elszámoltathatók legyenek, azaz megteremtsék saját információs csatornáikat, amelyeken keresztül a nyilvános munkaanyagok egyeztetését végzik. A rendszer működése feltételezi a titkosításra vonatkozó jogszabályok alkalmazásának felülvizsgálatát.

Korrupcióellenes politikák

A Strukturális Alapokból származó források pályáztatási és lebonyolítási rendszerében részt vevő köztisztviselők és független tanácsadók összeférhetetlenségi eseteiről készített tanulmányunk megállapítja, hogy az összeférhetetlenségi helyzetek többsége megfelelően szabályozott, ugyanakkor akadnak még kitöltésre váró joghézagok. A szabályozatlan összeférhetetlenségi esetek kiszűrése érdekében javasoljuk az erre vonatkozó tanulmányunkban ajánlott jogszabály módosítások végrehajtását. Véleményünk szerint a független szakértőkre vonatkozó vagyonnyilakozat-tételi kötelezettség gyakorlati alkalmazhatósága megkérdőjelezi az intézkedés szükségességét, javasoljuk az intézkedés felülvizsgálatát.

A pályáztatás és a végrehajtás intézményrendszerével kapcsolatos egyik legjelentősebb probléma a kedvezményezettek jogbizonytalansága: amíg őket komoly szankciók érik a támogatási szerződésben foglaltak nem határidőre való teljesítése és hiányos elszámolások benyújtása esetén, addig az államigazgatás felé semmiféle kényszerítő erő nem létezik a fizetések határidőre való teljesítéséért. A végrehajtási rendszerben a kedvezményezettek jogbiztonságát garantálni kell, a késedelmes kifizetésekből eredő káraikért az állami szférának felelősséget kell vállalnia. A támogatandó pályázatok kiválasztásának módja elegendő biztosítékot tartalmaz a korrupció kivédésére, ugyanakkor korrupciós lehetőséget rejtenek a közbeszerzési eljárások nem megfelelő alkalmazásai, valamint a monitoring esetén a nem megfelelő teljesítés elfogadtatása, illetve a támogatási szerződések módosítása. Problémát jelent, hogy a szolgáltatásokra vonatkozó közbeszerzések esetében a feladat-meghatározások szakmai szempontból gyakran nem jó minőségűek, gyakoriak az ár-elvű kiírások, amik teljes mértékben háttérbe szorítják a szakmai, minőségi szempontokat. Javasoljuk a közbeszerzésekben az ár szerepének maximálását, a rendelkezésre álló keretösszeg és az attól való eltérés, valamint az elvárt szakértői napok számának meghatározását. A nem megfelelő minőségű beszerzések esetén fontos lenne a beszerzés kiírójának felelősségre vonhatósága, míg a szolgáltatói oldal teljesítésének biztosítása érdekében minőséget számonkérő garanciákat is be kellene építeni a szolgáltatási szerződésekbe. Az adminisztratív teljesítés mellett nagyobb hangsúlyt kell fektetni a tartalmi teljesítésre, azaz a célok megvalósításának vizsgálatára.

A pályáztatás rendszerében további probléma, hogy a pályázatonként egységes eljárásrendek következtében minden pályázótól projekt-kritériumok teljesítését várjuk el, még az egyszerű beszerzések esetén is. A projekt javaslatok kiválasztása során olyan sok szempont érvényesül, hogy az eredeti fejlesztési célokhoz való kötődés háttérbe szorul és nem hagy teret kreativitásnak, innovációnak. A pályáztatás és végrehajtás intézményrendszere az uniós normáknak megfelel, működőképes, és kivédi a klasszikus korrupció eseteit. Ugyanakkor túlszabályozottsága és a bonyolult eljárásrend (illetve mindezek közérthető kommunikálásának hiánya) átláthatatlanná teszik a rendszert, ezért úgy gondoljuk, hogy a végrehajtás jelenlegi eljárásrendje mindenképpen átalakításra/cizellálásra szorul a következő uniós költségvetési időszakban. A végrehajtó intézményeknek több szakmai feladatot kell kapniuk, a projekt generálásban és a végrehajtás támogatásában is részt kellene vállalniuk, ami nagyobb felelősségvállalással is járna.

Információhoz való hozzáférés

A Strukturális Alapok felhasználásának minden fázisában lényeges az információk nyilvánosságának biztosítása, ami elősegíti az ügy fontosságának tudatosítását, a társadalmi egyeztetés folyamatát, megfelelő minőségű pályázatok elkészítését, projektek sikeres végrehajtását, és ezáltal a pénzeszközök hatékony felhasználását. Megállapításaink szerint az információhoz való hozzáférés területén Magyarország az uniós előírásokat (a pályázat lebonyolítási és intézményrendszert bemutató egységes dokumentum kivételével) határozottan teljesíti. Az Európai Unióval, a Strukturális Alapokkal és a regionális politikával kapcsolatos általános információk magyar nyelven hozzáférhetők, bár EU hivatalos honlapján található anyagoknak még mindig csak töredéke létezik magyarul.

A pályáztatással és a megvalósítással kapcsolatban feltárt fő probléma, hogy hiányoznak a szemléletes, folyamatábrákkal kísért, közérthető, és főként egységes eljárásrendek, valamint a lebonyolítási intézményrendszer bemutatása. A pályáztatás szakaszában összességében elegendő információ áll rendelkezésre (pályázati felhívások és a pályázati dokumentáció kötelező elemei egységes, praktikus keresőprogram segítségével érhetők el, általános segédanyagok egységesen elérhetők). Az egyes pályázatokhoz tartozó specifikus segédanyagok, információk minősége nagyon változó, a lebonyolításért felelős szervezetek pályázó-centrikusságán múlik. A pályázó ellenőrizheti pályázatának nyilvántartott adatait, és nyomon tudja követni benyújtott pályázata elbírálásának lépéseit.

A végrehajtással kapcsolatban áll a kedvezményezettek rendelkezésére a legkevesebb információ, holott a bonyolult struktúra következtében erre nagy szükségük lenne. A kötelező formanyomtatványok és útmutatók mindenhol elérhetők, de a munkát segítő anyagok, tippek, gyakran feltett kérdések csak kevés helyen. Az uniós forrásokból finanszírozott projektek alapvető adatai teljes mértékben hozzáférhetők. A nyertes projektek listája minden pályázat esetében nyilvános, átlátható rendszerben találunk tájékoztatást naprakész pályázati statisztikákról.

Az elmúlt évek során jelentősen megnőtt a fejlesztéspolitikával foglalkozó portálokon közzétett információk mennyisége, ugyanakkor hiányzik a dokumentumok közötti összefüggések és a bevett rövidítések magyarázata, és egy praktikus keresőprogram. A tervezés során született munkaanyagok nem kerülnek fel időben az internetre, illetve az elhangzottak nem nyilvánossá minősítése következtében nem érhetők el a különböző ülések jegyzőkönyvei. A stratégiai dokumentumok társadalmi egyeztetéséhez a kormányzat jól használja ki az internet lehetőségeit.

Következtetések

A Strukturális Alapok felhasználásának hazai vizsgálata alapján elmondható, hogy a források fogadásához szükséges intézményrendszer és szabályozás az uniós normák által előírtaknak összességében megfelel. A rendszer gyakorlati működése ugyanakkor nem zökkenőmentes, a legjelentősebb hiányosságokat a tervezési folyamatok átláthatósága, a kedvezményezettek jogbizonytalansága, a végrehajtás eljárásrendjének túlszabályozása, valamint a közbeszerzési eljárások bonyolultsága terén találtunk. A három vizsgált terület közül az információhoz való hozzáférés feltételei a leginkább biztosítottak, fejlesztési javaslataink kisebb beruházással megvalósíthatók. Komolyabb ráfordítást igényel a Strukturális Alapok fogadásához kapcsolódó tervezési eljárásrend és intézményrendszer újragondolása, átalakítása, ami a tervezés átláthatósága és a partnerség megvalósulásának elengedhetetlen feltétele. A partnerség elvének szaktárcai szintű érvényesüléséhez a megfelelő jogszabályok és kapacitások mellett alapvető szemléletváltásra van szükség. Az elkészült dokumentumok társadalmi egyeztetésének minősége az elmúlt egy évben jelentősen javult, reméljük, hogy ez a tendencia a stratégiai tervezés szakaszában is érvényesülni fog.

A végrehajtás jelenlegi rendszere „normakövetéses” szemléleten alapul, célja az uniós szabályozásnak való megfelelés és a korrupció eseteinek kivédése. A szemléletből adódóan a rendszer túlszabályozott, bonyolult és nem világosan elhatároltak a szereplők felelősségi körei. A következő költségvetési ciklusra való felkészüléskor érdemes lenne a végrehajtás intézményrendszerét és menetét olyan módon újragondolni, hogy az elsősorban a fejlesztéspolitikai célok megvalósítását, és ne az adminisztratív teljesítést segítse elő. Az újrarajzolt rendszerben az egyes szereplők felelőssége nőne; természetesen az uniós normáknak és az átláthatóság kritériumainak is maximálisan meg kell felelnie. A támogatási kifizetések késedelme tarthatatlan, sürgősen meg kell teremteni a támogatások kifizetéséhez szükséges intézményi és személyi feltételeket. A végrehajtás során jelentkező további kiemelt problémakör a közbeszerzések kérdése, több szakértői vélemény is alátámasztja, hogy a jelenlegi eljárásrendi szabályok rengeteg kiskaput rejtenek, és túl bonyolultak ahhoz, hogy átláthatóak legyenek.

A tervezés koordinációjáért felelős Nemzeti Fejlesztési Hivatal, és a végrehajtásban részt vevő intézmények nagy erőssége, hogy nyitottak a civil oldal véleményének befogadására, valamint, hogy a tevékenységeik során szerzett tapasztalataikat kapacitásukhoz mérten igyekeznek a rendszer egészébe beépíteni. A tervezésben részt vevő szaktárcák szemléletváltását ugyanakkor még segíteni kell. A társadalom és a média Strukturális Alapokkal kapcsolatos érdeklődése általában a pályázati lehetőségekre koncentrálódik, megfelelő uniós és hazai források hiányában azonban a stratégiai dokumentumok társadalmi egyeztetése köré szervezendő médiakampány nyújtotta promóciós lehetőségek behatároltak. Összességében elmondható, hogy Magyarországon a Strukturális Alapok felhasználásával kapcsolatos eddig kialakított szabályozások, intézményrendszer, együttműködések minősége biztos alapot nyújt a rendszer további fejlesztéséhez.

Miért támogatom a TI munkáját?
Bartis Kinga
	Örömmel tölt el, hogy egy friss és új szemléletű csapat munkáját segíthetem egy olyan cél érdekében, mely egy etikusabb és tisztább közéletért dolgozik.