Szerkezet és szervezet

A bíróságokra vonatkozó intézményi kereteket lényegében az Alkotmány rögzíti. A fejezet címe: „A bírói szervezet”, amely négy szint létrehozását rendeli el: 1) a Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága, 2) az ítélőtáblák, 3) a Fővárosi Bíróság és a 19 megyei bíróság, 4) a helyi bíróságok. Az Alkotmány külön munkaügyi bíróságokról is rendelkezik. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény konkrét és részletes szabályokat tartalmaz a szervezet és az igazgatás tekintetében.

Az új Alaptörvény vonatkozásában a Velencei Bizottság kiemelte, hogy „a bíróságok rendszerét érintő rendelkezések meglehetősen általános jellegűek. A 25. cikk (4) bekezdésben mindössze annyi szerepel, hogy a »bírósági szervezet többszintű«, a részletes szabályok megállapítását az Alaptörvény sarkalatos törvényre bízza. Az új Alaptörvény átmeneti rendelkezéseinek hiányában nehezen érthető, hogy mit jelent a »többszintű szervezet«, illetve az, hogy minden jelenlegi bíróság fennmarad-e, illetve a jövőbeli szervezet hogyan érinti majd a bírák jogállását.” Az új törvény szerint négyszintű lesz az igazságszolgáltatás (három szint ezek közül új elnevezést kap) a munkaügyi és a közigazgatási bíróságok megléte mellett.

A jelenlegi szabályokat az 1997-es igazságügyi reform keretében fogadták el. Az akkor elfogadott jogi aktusok révén 1997. július 8-án létrejött az Országos Igazságszolgáltatási Tanács (OIT), amely átvette a bíróságok igazgatásával kapcsolatos feladatokat az Igazságügyi Minisztériumtól. Ez a bírói függetlenségre vonatkozó intézményi reform sarkalatos pontja volt. Bár a minisztérium fenntartott magának bizonyos hatásköröket az egyes politikák kidolgozásában – mint például a bírósági rendszert érintő jogalkotás kezdeményezése –, a 2011-es év végéig a bíróságok igazgatása az OIT kizárólagos hatáskörébe tartozott. Az OIT volt felelős többek között a bírák kinevezéséért és előléptetéséért, a bíróságok költségvetésére vonatkozó javaslat kidolgozásáért, jogalkotási javaslatok kezdeményezéséért a bíróságok működésére vonatkozóan, és szabályozta, illetve felügyelte a bíróságok működését. Az OIT hatáskörei között szerepelt a bírák képzésének biztosítása is. Az OIT biztosította a bírák pártatlanságát, és a bíróságok központi igazgatási szerveként működött, továbbá felügyelte a regionális fellebbviteli bíróságok és a megyei bíróságok elnökeinek az igazgatási tevékenységét. Az OIT elnöke a Legfelsőbb Bíróság elnöke volt, akit az országgyűlési képviselők választottak minősített többséggel hat évre. Az OIT-nak kilenc bíró tagja volt, akiket közvetve választottak meg a bírák. Az OIT-nak volt hat nem bíró tagja is: a közigazgatási és igazságügyi miniszter, a nemzetgazdasági miniszter, a legfőbb ügyész, és két országgyűlési képviselő, akiket két parlamenti bizottság delegált, valamint a Magyar Ügyvédi Kamara elnöke.

Az új Alaptörvény nem tartalmaz semmilyen utalást az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsra, amely a jelenlegi Alkotmány (50. cikk 1. §) szerint a bíróságok igazgatását látja el. A Velencei Bizottság szerint „nem világos ezért, hogy ez a testület a továbbiakban is fennmarad-e, hogy milyen megoldást alkalmaznak majd a bíróságok megfelelő igazgatásának biztosítására a bírósági reform hatékony végrehajtásáig, illetve a reform alapján milyen mechanizmust vezetnek majd be”. A Velencei Bizottság azt is hangsúlyozta, hogy a meglehetősen homályos és általános rendelkezések miatt „jelentős mértékű bizonytalanság merül fel a tervezett reform tartalmával kapcsolatban, továbbá az esetleges radikális változások lehetővé tétele aggodalomra ad okot”.

Az új törvények révén egyértelművé vált, hogy az Alaptörvény nem véletlenül nem tartalmazta az OIT-t. Az Országgyűlés megszüntette az igazságügy önigazgatási testületét és hatásköreit az Országos Bírósági Hivatal (OBH) elnöke vette át. Az OBH elnökének bírónak kell lennie, akit a köztársasági elnök jelölését követően az Országgyűlés 9 évre választ meg a képviselők kétharmadának szavazatával.

A korábbi törvény szerint, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács Hivatala végezte a bírói szervezet igazgatását. A Hivatal mintegy 130 fő személyzettel rendelkezett, akik közül sokan bírák voltak. Az igazgatási tevékenységben továbbá a bírák képviseleti önigazgatási testületei is részt vettek. Az új szabályok elfogadását követően az igazgatást az Országos Bírósági Hivatal végzi.

A büntető igazságszolgáltatási rendszeren belül (amelynek a keretében kezelik a korrupciós ügyeket is) a különösen súlyos esetek – ténybeli alapon vagy az érintett jogszabályi rendelkezés folytán – első fokon a megyei bíróság (törvényszék) hatáskörébe tartoznak. Ezekben az esetekben másodfokon az ítélőtáblák járnak el. Azokban az esetekben, amelyekben egy második fellebbezés is megengedett, a Legfelsőbb Bíróság (Kúria) dönt. A helyi bíróságok (járásbíróságok) döntenek minden más esetben, és a fellebbezéseket ezekben az esetekben a megyei bíróságok (törvényszékek) bírálják el, ahol a második fellebbezés megengedett, ott az ítélőtábla dönt. Rendkívüli jogorvoslati kérelmek – azaz a fellebbezési eljárásoktól eltérő kérelmek – az ítélőtábla, illetve a Legfelsőbb Bíróság hatáskörébe tartoznak.

A Legfelsőbb Bíróság (Kúria) biztosítja a jogszabályok egységes alkalmazását, elsősorban az úgynevezett jogegységi eljárásokon keresztül. Határozatai valamennyi bíróságra kötelezőek. A másodfokú döntések egy megyén vagy egy régión belül bizonyos mértékig informális „precedensértékkel” bírnak, mivel az elsőfokú bíróságok ezek figyelembevételével döntenek annak érdekében, hogy elkerüljék az ítéletük megváltoztatását. A szó szoros értelemben Magyarországon nincs jogi precedensrendszer. A regionális fellebbviteli bíróságok (ítélőtábla) felállítása óta a gyakorlatban a Legfelsőbb Bíróság azon képessége, miszerint a jogszabályok egységes alkalmazását a végső fokon közzétett határozatok révén biztosítja, jelentősen csökkent.

A Legfelsőbb Bíróság személyzetének létszáma 329 fő, ebből 81 fő bíró, akiknek a munkáját tíz jogi ügyintéző segíti. A bírák büntetőjogi, polgári jogi vagy közigazgatási kollégiumokba vannak beosztva. A Fővárosi Ítélőtáblán 85 bíró dolgozik, míg más nagyobb városokban működő bíróságokon csak 15-25 bíró dolgozik. A bíróságok létszáma az illetékességi területen adott népességszám függvényében különböző. Egyes helyi bíróságokon csak két vagy három bíró van kijelölve büntetőjogi ügyekre; ez a szám már önmagában is megnövelheti egy büntetőeljárásban a külső befolyásolás lehetőségét.

Értékelés

Források (Jog)

Milyen jogszabályi rendelkezések biztosítják a bírák megfelelő javadalmazását és a munkavégzési körülményeiket?

Pontszám: 75

A bírák javadalmazását törvény szabályozza. A bírói illetményalapot évenként a központi költségvetésről szóló törvény határozza meg úgy, hogy annak összege az előző évi összegnél nem lehet alacsonyabb. Ez a szabályozás nyilvánvalóan nem védi a bírákat a negatív inflációs hatástól. A törvény szabályozza azokat a tényezőket, amelyek egyes bírák javadalmazását befolyásolják a bíró szolgálati idejétől és beosztásától függően (pl: helyi bíróság, illetve kerületi bíróság elnöke, másodfokú bíróság bírája stb.). A bírói javadalmazás csökkenésének egyetlen módja a fegyelmi tanács (három bíróból álló testület) döntése. A döntés ellen a bíró fellebbezéssel élhet a másodfokú fegyelmi tanácshoz. Az egyik lehetséges fegyelmi szankció a bíró illetménybesorolásának egy fokozattal történő csökkentése. A bírót – kiváló munkavégzés esetén – a bírói tisztségének a fennállása alatt két alkalommal a kollégium előterjesztésére eggyel magasabb fizetési fokozatba lehet besorolni. Ezek a szabályok az új törvényekben sem változnak.

A központi költségvetési törvényjavaslat előkészítési folyamata során az Országos Igazságszolgáltatási Tanács tárgyalt a bíróságok működéséhez szükséges összegről a hivatalos „költségvetési javaslat” kormánynak való benyújtását megelőzően. Ezt a javaslatot a kormány az éves központi költségvetési törvényjavaslat fejezeteként terjesztette az Országgyűlés elé. A bíróságokra vonatkozó költségvetési javaslat előkészítése megváltozik az új törvénnyel, és az OBH elnöke készíti elő a bíróságokra vonatkozó költségvetési tervezetet, az Országos Bírói Tanács véleményezi – jogi következmények nélkül – a javaslat tervezetét, és felügyeli a bíróságokra vonatkozó költségvetési fejezet végrehajtását. A kormány köteles a javaslattervezetet az Országgyűlés elé terjeszteni, de a jogalkotó azt megváltoztathatja. A korábbi törvény szerint az OIT elnöke volt felelős a bírósági költségvetés elosztásáért, és évente be kellet számolnia az OIT-nak, az ítélőtáblák elnökeinek, a Fővárosi Bíróság és a 19 megyei bíróság elnökeinek. Formálisan a bírói testület az új törvények szerint ebben az esetben is részt vesz a költségvetés elosztásának a folyamatában, de ez gyakorlatilag azt jelenti, hogy egy személy hoz meg minden releváns döntést.

Források (Gyakorlat)

Mennyiben rendelkezik a bírósági szervezet megfelelő pénzügyi forrásokkal, személyzettel és infrastruktúrával ahhoz, hogy hatékonyan tudjon működni?

Pontszám: 50

A bírósági szervezet a nyugat-európai bíróságokhoz képest alulfinanszírozott. Fleck Zoltán, az ELTE egyetemi tanára szerint a bírósági szervezet költségvetése nincs megfelelően elosztva. A szervezet egyes szintjein mind a fizetések, mind munkakörülmények sokkal magasabb szintűek az általánosan jellemzőnél (különösen az újonnan létrehozott ítélőtáblák esetében), míg más helyeken (például a Pest Megyei Bíróság és néhány helyi bíróság esetében) a bírák rendkívül rossz körülmények között dolgoznak. Egy másik megkérdezett – jelentős adminisztratív tapasztalattal rendelkező magas rangú bíró – azt mondta, hogy a bírósági költségvetés 82-86%-át a javadalmazás teszi ki, és csak 18% jut az egyéb költségekre, valamint a fejlesztésre. Emiatt nem áll a bíróságok érdekében az üres pozíciók betöltése, mert így a forrásokat fejlesztésre is át lehet csoportosítani.

Eddig az OIT készítette elő a bírósági szervezet költségvetési tervezetét, az Országgyűlés fogadta el a végleges változatot, és az OIT felelt a költségvetés elosztásáért. Az új törvények szerint az Országos Bírósági Hivatal elnöke látja el mindezen feladatokat. A bírói kar éves költségvetése 2011-ben a következők szerint alakult: 74.838,3 millió Ft (354,7 millió USD) tervezett költségek, ebből 5.526,6 millió Ft-ot (26,2 millió USD) a bíróságok saját bevétele fedez (pl. a bevételként előforduló pénzbírságok, melyeket a bíróságok szednek be), további 69.311,7 millió Ft (328,5 millió USD) az állami bevételekből fedezett. Az Országgyűlés évente a központi költségvetés fejezeteként szavaz a bíróságok költségvetéséről. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló törvény előírja, hogy a bíróságok a központi költségvetésről szóló törvényben önálló költségvetési fejezetet alkotnak. A kiadásokat az Állami Számvevőszék ellenőrzi.

A gyakorlatban a javadalmazás mértékét törvény állapítja meg. A bírák és az ügyészek javadalmazásának a szintje nem versenyképes a magánszektorban jellemző magasabb bérekhez viszonyítottan és a gyakorló jogászok jövedelméhez viszonyítottan sem, mi több, a közalkalmazottak és a rendőrök fizetése is magasabb. A bírói fizetések szintje ugyanakkor nem olyan alacsony, hogy az komoly gazdasági okot jelentene a korrupcióra. A megkérdezettek szerint, a megfelelő számú ügyintéző, a könyvtári és az általános technológiai források hiánya jelenti a magyar igazságszolgáltatás egyik legnagyobb problémáját. Bár sor került egy nagyobb beruházásra, melynek a keretében a bírák korszerű számítógépeket kaptak, a további fejlesztési program meglehetősen lassan zajlik. Jelentős az alkalmazottak közötti fluktuáció mértéke különösen Budapesten és a nagyobb városokban. Az igazságszolgáltatásban dolgozók képzési lehetőségei sem megfelelők.

2006-ben elindult a bírák képzése a Magyar Bíróképző Akadémia keretében, amelyet EU-s pénzügyi támogatással hoztak létre. Eddig a bírák képzéseken önkéntes alapon vettek részt. Az új törvények hamarosan megváltoztatják ezt a rendszert, és 2012-től kötelező képzési rendszert vezetnek be a bírák számára. A korábbi években a TI Magyarország részt vett ezeken a képzéseken. A reformok eredményeként a Bíróképző Akadémia a kormány alárendeltségbe került, és a tervek szerint a jövőben ennek a keretében fog megvalósulni az ügyészi képzés is.

Függetlenség (Jog)

Mennyiben tekinthető a bírósági szervezet jogilag függetlennek?

Pontszám: 50

Az Alaptörvény kimondja, hogy „A legfőbb bírósági szerv a Kúria”. „A Kúria biztosítja a bíróságok jogalkalmazásának egységét, a bíróságokra kötelező jogegységi határozatot hoz.” Az Alaptörvény garantálja a bírói függetlenséget, és leszögezi, hogy „mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el”. A régi Alkotmány szerint a Legfelsőbb Bíróság elnökét a bírák közül a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés kétharmados többségi szavazás során választja meg 6 évre. Az Legfelsőbb Bíróság elnöke az OIT elnöke is volt.

Az új törvények megkettőzik az igazságszolgáltatás vezetését a Kúria elnökének pozícióját az Országos Bírósági Hivatal elnökéjétől szétválasztva. Az előző a legfőbb bírói szervezetet vezeti, a bírósági szervezet igazgatása az utóbbi feladata lesz. Mindkettőt az Országgyűlés választja a köztársasági elnök jelölését követően kétharmados többségi szavazás útján. Mivel a kormányzó pártoknak kétharmados többsége van az Országgyűlésben, a kormányzó pártok dönthetik el, kik töltsék be ezeket a pozíciókat. A jelölési és a választási folyamat nem zárja ki a politikai befolyás lehetőségét, és az önkormányzati testületek minden hatáskörüktől való megfosztásával az a személy, akit az OBH elnökének megválasztanak, érdemi ellenőrzés nélkül marad.

Az Alkotmányt és az új Alaptörvényt is kétharmados többséggel lehet módosítani, és mindaddig, amíg Magyarországon olyan a választási rendszer, amely a választáson győztes felet támogatja, a parlamenti kétharmados többség elég könnyen elérhető. (Az elmúlt húsz évben a jelenlegi kormány a második, amelyik minősített többséget szerzett.) A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény úgy rendelkezett, hogy a bírákat nyilvános pályázati eljárás során kell kiválasztani, továbbá, hogy a pályázat kiírására a helyi és a megyei bíróságon lévő bírói állás esetén a megyei bíróság elnöke, az ítélőtáblán lévő bírói állás esetén az ítélőtábla elnöke, a Legfelsőbb Bíróságon lévő bírói állás esetén a Legfelsőbb Bíróság elnöke jogosult. A pályázati kiírásnak a pályázat elnyeréséhez szükséges valamennyi feltételt tartalmaznia kell.  2010 végén az Országgyűlés módosította ezt a törvényt; ezen szabályozás szerint az OIT elnöke írhatja ki a bírói álláspályázatokat. Ebben a folyamatban a pályázónak egy interjún kell részt vennie azon a bíróságon, ahol szolgálni fog a bírói kinevezését követően, és alá kell magát vetnie egy részletes pszichológiai vizsgálatnak is. A törvény szabályozza a különböző szempontokat, amelyeket ebben a folyamatban tekintetbe kell venni, és a törvény szerint az igazságügyért felelős miniszter rendeletben határozza meg a szempontokhoz rendelhető pontszámokat. A bíróság elnöke a pályázati rangsor kialakítását követően ajánlását az OIT elnökének küldi meg. Ha az OIT elnöke az ajánlással egyetért, azt továbbítja a köztársasági elnöknek. Ha az OIT elnöke nem ért egyet az ajánlással, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács elé terjeszti az ügyet. Ebben az esetben az OIT szavazott az ajánlásról. Ennek megfelelően a bírósági kinevezésekről szakemberek döntöttek (vagy a bíróság elnöke és az OIT elnöke, vagy az OIT testülete). Ez a rendelkezés általánosságban biztosította az alkotmányos védelmet a bírák kinevezése terén. A kinevezési eljárások során a civil társadalom részvételének (pl. közmeghallgatás) nincs helye. Ezek a rendelkezések sokkal inkább normatívak, mint a korábbiak.
A 2011 végén elfogadott új szabályok révén megnőtt az újonnan létrehozott OBH elnökének az ellenőrizetlen joga arra, hogy olyan pályázókat támogasson, akik nem a legmagasabb pontszámot érték el. Ennek egyetlen korlátja az, hogy az OBH elnöke köteles megindokolni döntését, azonban az OBT bírái ezt a döntést nem jogosultak felülbírálni. Az adott bíróság elnökének döntését követően a kiválasztásra jelölt bírák kinevezéséről (és ha szükséges, visszahívásáról) a köztársasági elnök dönt. A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény felmentési okokat határoz meg. A bírói felmentés okai a következők lehetnek: tisztségének ellátására tartósan alkalmatlan, jogerősen szabadságvesztést szabtak ki vele szemben, fegyelmi eljárás során felmentését indítványozták.

Ha bármilyen jel észlelhető arra vonatkozólag, hogy a bíró tevékenységének ellátására tartósan nem képes, a bíróság elnöke őt írásban felszólítja, hogy tisztségéről 30 napon belül mondjon le. A felszólításban röviden meg kell jelölni azokat az okokat, amelyek a bíró alkalmatlanságára utalnak. Ha a bíró a felszólítás ellenére tisztségéről nem mond le, és egészségügyi állapota volt a felszólítás alapja, a bírónak egészségi vizsgálatnak kell magát alávetnie, és annak eredményétől függően kell eljárni. Ha az alkalmatlanság egyéb okból ered, külön értékelésre kerül sor. A külön szolgálati bíróság megszüntetheti a bíró szolgálati viszonyát. A szolgálati bíróság tagjait az OIT nevezi ki a bíróságok elnökeinek jelölését követően.

A bírák kinevezése először három évre szól, azt követően megbízatásuk határozatlan idejű. Az elmozdíthatósággal szemben így védi a jog a bírákat. A korábbi törvény szerint, lehetőség volt arra, hogy egy bírót áthelyezzenek egy másik bíróságra a bíró beleegyezése nélkül egy hároméves időszak alatt egyszer és legfeljebb egy évre, amennyiben ez az igazságszolgáltatási rendszer érdekét szolgálta. Bár ezt lehet befolyásolásnak teret adó potenciális veszélyforrásként felfogni – ami hatáskörrel való visszaélésnek minősülne –, ennek alkalmazására alig volt példa. A bírák ritkán részesülnek – különösen korrupciós esetekkel kapcsolatos – képzésben. Az ilyen képzési lehetőség csak néhány bíró számára volt elérhető és csak szabálytalan időközönként. A képzés hiánya miatt nemzetközi szervezetek – ideértve a GRECO-t és az Európa Tanácsot – bírálatukat fejezték ki. A Magyar Bíróképző Akadémia 2006-ban alakult meg a bírói kar képzési központjaként. A Bíróképző Akadémia célja a rendszeres képzés biztosítása, a jövőben már a kormány felügyelete alatt. Elegendő korrupcióval kapcsolatos ítélkezési gyakorlat létezik. A bírák számára a belső számítógépes rendszeren keresztül minden döntés elérhető. Továbbá, 2007 júliusa óta köteles az OIT nyilvánosan hozzáférhetővé tenni – az elektronikus információszabadságról szóló törvény szerint – az ítélőtáblák és a Legfelsőbb Bíróság valamennyi döntését.

Függetlenség (Gyakorlat)

Mennyiben független az igazságszolgáltatás a gyakorlatban a kormány vagy más szereplő külső befolyásától?

Pontszám: 50

A korábbi NIS-ben a TI Magyarország bírálta a felvételi rendszert. Megállapította, hogy „a bírák függetlenségére és pártatlanságára a kiválasztási rendszer jelenti az egyik legnagyobb veszélyt”. Azóta a bírák kinevezésével kapcsolatos helyzet jelentősen javult. Az első lépésben az Országos Igazságszolgáltatási Tanács elfogadta az 5/2006. szabályzatot a központosított jelölési folyamat bevezetéséről. Később a már említett törvény 2010-ben módosította a hatályos jogszabályokat, több normatív szabályt bevezetve megteremtette a kinevezési eljárás nagyobb átláthatóságát, és több szakmai kritériumot is bevezetett.

Az új törvények visszalépést jelentettek ebben a folyamatban azáltal, hogy az OBH elnökének jogot adnak a kevesebb pontszámot elérő bírák kijelölésére. Ez a szabályozás nem garantálja a bírák egyértelműen szakmai kritériumok alapján történő kinevezését. Egészen a közelmúltig ritkán volt példa arra, hogy a bírákat szolgálati idejük lejárta előtt helyükről eltávolították volna. Az új Alaptörvény parlamenti vitája során a kormányzó pártok egy módosító indítványt terjesztettek be, amely megtörte a több mint száz éves hagyományt a bírák nyugdíjkorhatárára vonatkozóan. Az Alaptörvény 26. cikk (2) bekezdése szerint, az általános nyugdíjkorhatárt a bírák esetében is alkalmazni kell. Ezzel a döntéssel a jogalkotó a bírák nyugdíjkorhatárát 70-ről 62 évre csökkentette. A Velencei Bizottság a bírák függetlenségére, jogállására és elmozdíthatatlanságára vonatkozó alapvető elvek és vonatkozó szabályok alapján megkérdőjelezhetőnek találta ezt az intézkedést. Ez a rendelkezés azt vonja maga után, hogy a legtapasztaltabb 274 bíró egy éven belül köteles lesz visszavonulni. Ennek megfelelően 274 megüresedő helyet kell betölteni. A Velencei Bizottság és a magyar Legfelsőbb Bíróság elnöke szerint ez alááshatja a bíróságok működési kapacitását, kihatással lehet a folytonosságra és a jogbiztonságra, és lehetővé teheti a bírósági szervezet összetételének illetéktelen befolyásolását is. További kérdések merültek fel 2011 decemberében, amikor kiderült, hogy a parlamenti többség nem teszi lehetővé a Legfelsőbb Bíróság elnöke számára megbízatásának teljes kitöltését.

A bírákat döntéseik tartalma miatt nem helyezték át, illetve nem fokozták le, és nincs hiteles bizonyíték a bírósági eljárások illetéktelen külső befolyásolására sem. Általános konszenzus alakult ki a jogtudósok és gyakorló jogászok között, miszerint: az 1997-es igazságügyi reform nem járult hozzá az igazságszolgáltatás hatékonyságának a növeléséhez, és bár az igazságszolgáltatás függetlenségének biztosításában hatékony volt, nem járult hozzá ugyanakkor a számonkérhetőség eredményesebbé tételéhez.

Átláthatóság (Jog)

Milyen mértékben segítik elő a hatályos előírások olyan releváns adatok nyilvánosságát, amelyek az igazságszolgáltatás döntéshozatali eljárásaira és tevékenységére vonatkoznak?

Pontszám: 75

A bírák és családtagjaik számára kötelező vagyonnyilatkozatot tenni. A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény alapján az alapvető jogok és kötelességek pártatlan és elfogulatlan érvényesítése, valamint az állami tisztviselők bármilyen erkölcstelen magatartásának megakadályozása, a közélet tisztaságának biztosítása és a korrupció megelőzése céljából a bíró köteles vagyonnyilatkozatot tenni. Az újonnan szolgálatba lépők számára létezik egy kezdeti vagyonnyilatkozat-tételi eljárás, majd ezt követően a bíró háromévenként ad számot az előző vagyonnyilatkozatban foglaltakhoz képest bekövetkezett vagyongyarapodásáról és annak jövedelmi forrásairól. Bár a vagyonnyilatkozat előfeltétele a bírói kinevezésnek, nincs szankciója annak, ha a bíró családtagja nem hajlandó vagyonnyilatkozatot tenni. A vagyonnyilatkozatot a megyei bíróság elnökének (helyi vagy megyei bíróság bírái esetében), illetve az ítélőtábla vagy a Legfelsőbb Bíróság elnökének kell benyújtani. A bírói vagyonnyilatkozat nem nyilvános, ezekhez az információkhoz kizárólag törvény által erre falhatalmazottak férhetnek hozzá.

Átláthatóság (Gyakorlat)

A gyakorlatban milyen mértékben juthat a nyilvánosság információkhoz az igazságszolgáltatás döntéshozatali eljárásaival és tevékenységével kapcsolatban?

Pontszám: 50

2007 júliusa óta köteles az OIT nyilvánosan hozzáférhetővé tenni – az elektronikus információszabadságról szóló törvény szerint – az ítélőtáblák és a Legfelsőbb Bíróság valamennyi döntését. A döntéseket teljes egészükben – de személyes adatoktól mentesen – kell megjelentetni az OIT honlapján. A meghallgatásokról készült jegyzőkönyvek nem nyilvánosak. 2009-ben az Eötvös Károly Intézet végzett részletes felmérést a bírósági határozatok nyilvánosságáról Magyarországon, és megállapította, hogy a gyakorlat nem szolgálja megfelelően a jogalkotó által meghatározott célokat, rendkívül nehéz a dokumentumok között keresni. Az Intézet által megkérdezett gyakorló jogászok 44%-a teljesen elégedetlen a rendszerrel. Bár 2010 óta az OIT sokkal több információt hozott nyilvánosságra a honlapján, mint amennyi korábban elérhető volt, az oldal egyáltalán nem felhasználóbarát, és az állampolgárok alig tudnak információhoz jutni az adatbázisból. A kinevezési és a javadalmazási eljárások nem átláthatók a nyilvánosság számára, és a döntések indokolásai a bírók számára sem ismertek.

Számonkérhetőség (Jog)

A hatályos rendelkezések mennyiben biztosítják az igazságszolgáltatás számonkérhetőségét?

Pontszám: 50

A jogszabályok előírják, hogy a bírák kötelesek döntéseiket megindokolni. Ha egy bíró nem indokolja meg döntését, a másodfokú bíróság azt hatályon kívül helyezheti. Fegyelmi eljárás alapja is lehet, ha a bíró eljárási kötelezettségeit rendszeresen megszegi. A számonkérhetőség szabályait a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény és a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény határozza meg. A bírák teljesítményét törvényben meghatározott okokból és meghatározott feltételek alapján rendszeresen értékelik. Az értékelésnek tartalmaznia kell a bíró anyagi, eljárási és ügyviteli jogszabály-alkalmazási tevékenységének a jellemzését. Az értékelés eredményeként a bíró kiválóan alkalmas, alkalmas és alkalmatlan értékelést kaphat. Az utóbbi kategória azonban nem elegendő a bíró szolgálatból való elmozdításához. Az értékelés hajlamos túlbecsülni statisztikai szempontból a bírák sikerességének mértékét (pl. befejezett ügyek számát). Míg az eljárás hossza önmagában is fontos igazságügyi szempont, az elsőfokú bíróságokon tevékenykedő bírák jellemzően kiegyenlítetlen terhelésük miatt panaszkodnak, ami akadályozza őket abban, hogy munkájukat a lehető legjobban végezzék. Nem ritka – különösen nagyvárosokban –, hogy több, mint 200 ügyet kapjon egy új bíró, és az ügyek elosztása során még a speciális tudás szükségességére sincsenek tekintettel. Bár ez a függetlenség és a pártatlanság szempontjából nem annyira probléma, de megalapozott az a feltételezés, hogy az ilyen mértékű leterheltség nem segíti elő azt, hogy a döntések kellő időben megszülessenek, és nem teszi lehetővé az egyes esetek kellően megfontolt elbírálását sem. Az értékelés tehát a személyes teljesítmény minősítésének szükséges eszközének látszik, amely során nagyobb figyelmet kellene fordítani az egyes tényezőkre, és kevésbé kellene koncentrálni a statisztikai eredményekre.
A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló új törvény a bírák munkájának hangsúlyozottabb értékelését írja elő. Az új szabályozás szerint az értékelést minden nyolcadik évben rendszeresen el kell végezni, és ha a bíró elmulaszt a rendszeres képzésben részt venni, vagy eljárási kötelezettségeit megszegi, a bíróság elnöke külön (soron kívüli) értékelést is elrendelhet. A megkérdezett vezető beosztású bíró szerint, az adott bíróság vezetője helyett (vagy mellett) egy nem helyi bírónak kellene részt vennie a bírók teljesítményét értékelő eljárásban.

A bírósági számonkérhetőséggel kapcsolatban indokolt kritika abból a tényből ered, hogy az Országos Igazságszolgáltatási Tanács (bíró) tagjai – akik a bírósági elnökök tevékenységét ellenőrizték – maguk is elsősorban megyei bírósági elnökök voltak. Tekintettel arra, hogy az ellenőrzött és az ellenőrzést gyakorló személye emiatt egybeeshetett, megkérdőjelezhető volt az igazságszolgáltatási rendszer felső vezetői feletti valós kontroll. A számonkérhetőség javítása keretében meg kellene erősíteni a belső választási folyamat átláthatóságát, és nagyobb felhatalmazást kellene adni a demokratikus intézményeknek, mint például a bírósági tanácsoknak. Az új törvények ezt a problémát az OIT eltörlésével kívánják megoldani, és ezzel a megyei bíróságok elnökeinek a szerepét csökkenteni, ugyanakkor – kritikusok szerint – mindez az OBH elnökének ellenőrizetlen szerepét teremti meg, és nem biztosítja megfelelően a politikai befolyás kiküszöbölését. (A jogalkotó szerint az, hogy a köztársasági elnök csak a bírák közül jelölhet, elegendő garancia a politikai befolyás kiküszöbölésére, mivel bírák politikai pártnak nem lehetnek tagjai.)

A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló új törvény egy erősebb számonkérési mechanizmust hoz létre az OBH elnökével szemben. A törvény lehetővé teszi, hogy az Országgyűlés az OBH elnökét pozíciójától megfossza, ha az feladatait több mint 90 napig nem teljesíti, vagy azok ellátására méltatlan. Ezekben az esetekben vagy a köztársasági elnök, vagy az Országos Bírói Tanács – kétharmados többsége – tehet javaslatot az Országgyűlésnek.

A törvény a bírák döntéseivel szemben állampolgári panaszok számos lehetőségét szabályozza, valamennyi (polgári, büntető-, közigazgatási és munkajogi) eljárási törvény, lehetővé teszi a polgárok számára, hogy panasszal éljenek (bíró kizárásának a kezdeményezése vagy nem megfelelő bírósági határozattal szembeni jogorvoslat). A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló törvény szabályozza a bírákkal szembeni fegyelmi eljárást. Fegyelmi eljárást a bíróság elnöke kezdeményezhet, és minden állampolgárnak joga van az elnöknél panaszt tenni. Ezen kívül az elnök etikai eljárást kezdeményezhet.

Számonkérhetőség (Gyakorlat)

A gyakorlatban mennyiben vonhatók felelősségre, mennyiben számonkérhetők tevékenységükért az igazságszolgáltatás tagjai?

Pontszám: 50

A bírák kötelesek minden határozatukat megindokolni, általában írásos formában. A részletes szabályokat a büntetőeljárásról szóló törvény és a polgári eljárásról szóló törvény tartalmazza. A gyakorlat megfelel a jogszabályi előírásoknak. Belső fegyelmi eljárásra ritkán kerül sor. Néhány esetben volt már példa szankciók alkalmazására, és nincs adat ilyen eljárással való visszaélésről. Az alkalmazott szankciókra leginkább a jogszabályi előírások betartásának a hiánya miatt került sor, például a határozatok késedelmes írásba foglalása és aláírása személyes hanyagságból fakadóan. A hatályos jogszabályokban nincs olyan rendelkezés, amely biztosítaná a fegyelmi vagy etikai eljárások során az átláthatóságot, és nincs ilyen rendelkezés az új törvényekben sem.

Integritási mechanizmus (Jog)

Mennyiben biztosítják az érvényben lévő mechanizmusok az igazságszolgáltatás tagjainak az integritását?

Pontszám: 50

A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény szerint a bírák és családtagjaik kötelesek vagyonnyilatkozatot tenni. Azonban nem ismert olyan eset, amikor a vagyonnyilatkozatok értékelése céljából a bíróság elnöke eljárást kezdeményezett volna.

A büntetőeljárási és a polgári eljárási törvény rendelkezik az összeférhetetlenségi szabályokról. A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény 22. §-ának értelmében bíró nem lehet politikai pártnak tagja, és politikai tevékenységet nem folytathat. Továbbá bíró nem lehet országgyűlési vagy önkormányzati képviselő, sem polgármester. Nem válhat a kormány tagjává, és nem vállalhat vezető közigazgatási tisztséget, úgymint államtitkári, vagy államtitkár-helyettesi pozíciót. A bíró nem lehet választottbíróság tagja. Ugyanezen jogszabály 23. §-a szerint a bíró csak tudományos, művészi, irodalmi, oktató és műszaki alkotó munkát végezhet kereső tevékenységként. Azonban ezek a tevékenységek is korlátozottak: függetlenségét és pártatlanságát nem veszélyeztethetik, illetve nem kelthetik annak látszatát, valamint hivatali kötelezettségei teljesítésében nem akadályozhatják. A bíró nem lehet gazdasági társaság vezető tisztségviselője, felügyelőbizottságának tagja. Továbbá nem lehet gazdasági társaság személyes közreműködésre kötelezett vagy korlátlanul felelős tagja. A törvény egyértelmű, azonnali bejelentési kötelezettséget ír elő az összeférhetetlenség bármely esetére. Ha a bíró országgyűlési választáson jelöltetni kívánja magát, köteles e szándékát a bíróság elnökének bejelenteni. A bejelentéstől a választás eredményének közzétételéig a bíró szolgálati viszonya szünetel. Megválasztása esetén szolgálati jogviszonya azonnal megszűnik a törvény szerint.

Nem határoz meg a törvény korlátozásokat a munkaviszony megszűnését követő időre. Aki bíróként tevékenykedett, azt követően dolgozhat bármilyen jogi vagy egyéb területen, de nem tevékenykedhet két évig a korábbi szolgálati helyével megegyező bíróságon ügyvédként. Az eljárási kódex azt is tiltja, hogy az, aki egy adott ügyben korábban a bíróság tagjaként járt el, ugyanabban az ügyben később ügyvédként részt vegyen.

Integritási mechanizmus (Gyakorlat)

Mennyiben biztosított a gyakorlatban a bírósági szervezet tagjainak integritása?

Pontszám: 50

A bírói kar tagjai általában megfelelnek az összeférhetetlenségi szabályoknak. Elméletileg a bírák nem fogadhatnak el ajándékot vagy vendéglátást – azok értékétől függetlenül. A Büntető törvénykönyv szerint az ilyen ajándék „jogtalan előnynek” minősül. Így az ilyen ajándék elfogadása a Büntető törvénykönyv 250. §-a szerint vesztegetésnek minősül, és egytől öt évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő. A Büntető törvénykönyv kifejezetten tiltja kisebb értékű ajándékok elfogadását. Világosabb helyzetet teremtene, ha egy – a bírói karra vonatkozó – etikai kódex pontosan részletezné az ilyen esetekben követendő eljárást.

Rendkívül ritka az igazságszolgáltatásban elkövetett korrupció miatti büntetőeljárás. Csak egy eset volt a közelmúltban, amelyben állítólag vizsgálat indult egy megyei bíró ellen. Nincsenek olyan jogszabályi rendelkezések érvényben, amelyek a közérdekű bejelentők számára védelmet biztosítanának. A bírák az országgyűlési képviselők mentelmi jogához hasonló védelem alatt állnak. Ezt a védettséget az OBH elnökének a kezdeményezésére a köztársasági elnök, illetve a Legfelsőbb Bíróság (Kúria) elnökét érintő konkrét esetben az Országgyűlés függesztheti fel.

A büntetőeljárások során hatékony mechanizmusok biztosítják a tanúk védelmét, ezekről a büntetőeljárásról szóló törvény, külön törvény és más jogszabályok rendelkeznek. Ezek között van a tanúk személyes adatainak a védelme, zárt meghallgatások, hang- vagy videóhálózatos meghallgatások stb. A 2001. évi LXXXV. törvény létrehozta a büntetőeljárásban résztvevők és az igazságszolgáltatást segítők Védelmi Programját. A védelemre jogosult személyek között vannak a tanúk, valamint a bírák is. Bár a bírósági szervezet tagjai különleges védelemben részesülhetnek, ezt a fajta védelmet nem gyakran kérik. Az állampolgárok igazságszolgáltatáshoz való joga könnyen érvényesülhet. A bírósági meghallgatások eljárási díjai általában nem olyan magasak, hogy jelentősebb terhet jelentenének. A büntetőeljárás költségeit teljes mértékben az állam viseli, vagy az eljárás eredményétől függően a vádlott. Korrupciós eseteket vagy bármely más bűncselekményt bárki bejelenthet a rendőrségen ingyenesen akkor is, ha az adott eset a saját érdekeit nem érinti. A rendőrség ezt követően köteles vizsgálatot indítani annak megállapítása végett, hogy a bejelentés megalapozott-e. Így a korrupcióval kapcsolatos ügyekben az állampolgárokat nem valószínű, hogy olyan pénzügyi teher érné, amely az igazság kiderülése elé akadályt görgetne.

Végrehajtó hatalom felügyelete

Mennyiben lát el az igazságszolgáltatás hatékony ellenőrző szerepet a végrehajtó hatalommal szemben?

Pontszám: 75

A bíróságok biztosítják a közigazgatási határozatok felülvizsgálhatóságát, ideértve a legfelső kormányzati szinteken keletkezőeket is. Ez a közigazgatási ügyek esetében az ellenőrzés megbízható és hatékony formáját biztosítja, ezek a döntések kötelezőek mindenkire. Az Alaptörvény szerint a bíróságok – büntetőjogi, polgári peres, egyéb törvényben meghatározottak – döntenek a közigazgatási határozatok törvényességéről, az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről és a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapításáról.

Korrupció elleni vádemelés

Mennyiben elkötelezett az igazságszolgáltatás a korrupcióval szembeni fellépésre vádemelésen és egyéb tevékenységeken keresztül?

Pontszám: 50

Az Állami Számvevőszék által a közelmúltban végzett felmérés szerint 18 intézmény közül a 6. helyen szerepel az igazságszolgáltatás az Eredendő Veszélyeztetettségi Tényezőkre számolt indexérték szerint. Az elmúlt 20 évben, éves átlagban a korrupciós bűncselekmények száma 684 volt, 2010-ben ezen bűncselekmények száma jelentősen csökkent (az előző évi 963 estről 481 esetre). Egy friss felmérés szerint arra lehet következtetni, hogy a jogalkotó szándéka ellenére a legtöbb esetben a rendvédelmi szervek elsősorban tényleg csak a kis halakat képesek elkapni. További kutatási programokra van szükség ahhoz, hogy ennek a jelenségnek a pontos oka feltárható legyen. (El kell ismernünk azt is, hogy az elmúlt két évben került néhány „nagy” ügy a bíróságok elé, és épp a közelmúltban egy alpolgármestert hat év szabadságvesztésre ítéltek korrupcióval kapcsolatos bűncselekmények miatt, továbbá néhány egykori polgármester és közgyűlési tag még várakozik vagy tárgyalásra, vagy döntésre.)

Az igazságszolgáltatás a korrupciót nem kizárólag belső problémaként kezeli. Időről időre az igazságszolgáltatáson belüli egyes korrupciós esetek felbukkannak a sajtóban. Az egyik megkérdezett magas rangú bíró szerint a legnagyobb kockázat olyan esetekben volt kimutatható, ahol az átláthatóság hiánya jellemzi a bírói tevékenységet, mint például a letartóztatás eseteiben büntetőügyekben és a felszámolási eljárások eseteiben polgári ügyekben. Az utóbbi esetben, az ellenérdekelt felek hiánya nyitja meg az utat a korrupció előtt, ennek megakadályozására a jogalkotó már tett lépéseket. A bírósági szervezet közvetlenül együttműködik az ügyészi szervezettel a büntetőeljárási törvény alapján. A legtöbb büntetőügyben az ügyészség áltat feltárt bizonyítékokra kell támaszkodnia a bíróságoknak a büntetőeljárások során. Külső problémaként jelentkezik, hogy a bíráknak az eléjük tárt bizonyítékokra kell támaszkodniuk. Mivel a súlyos korrupciós esetek megyei szinten indulnak (első fokon), joggal feltételezhető, hogy ezek az esetek kellő figyelmet kapnak.

Vissza