CIVIL SZERVEZETEK

Összefoglaló

Az elmúlt két évtized során jelentős fejlődésen ment keresztül a magyar civil társadalom. A közpolitikák és a közügyek számos területén fontos szerepet játszik, és általánosságban elfogadható jogi környezetben folytathatja tevékenységét. Komoly akadályok hátráltatják azonban a tevékenységüket a közérdekű érdekérvényesítés, az ellenőrzési és az átláthatósági kérdések területén. A leginkább romló feltételek a finanszírozási területen figyelhetők meg, ami erősíti a közpénzektől (az állami és európai uniós forrásoktól) való komolyabb függést. Problémát jelent még az erős és támogató társadalmi bázis hiánya is. Ugyanakkor a civil társadalmi szervezetek saját maguk is tehetnének jelentősebb erőfeszítéseket annak érdekében, hogy tovább fokozzák az átláthatóság és a számonkérhetőség tekintetében kifejtett teljesítményüket, mivel csak ritkán próbálják meghaladni a minimum, jogilag kötelező erejű kötelezettségeket. Ennek eredményeként, a civil társadalom közepes értékelést kapott a legtöbb gyakorlati mutató alapján, és valamivel jobb eredményt ért el a jogi mutatók esetében.


Bővebben

Alapvető jellemzők

A legutóbbi statisztikai jelentés (2009) szerint 66.145 nonprofit civil szervezet működik Magyarországon, és ennek több mint egyharmada alapítvány (23.667), a többi pedig különböző egyesület (42.478). Ezt az adatot azonban némi óvatossággal kell kezelni, mivel köztudott, hogy sok a gyakorlatban megszűnt vagy alvó szervezet a törvényesen bejegyzett civil szervezet között. A legtöbb regisztrált civil szervezet különböző szolgáltatási területen működik: az alapítványok 32%-a tevékenykedik az oktatás területén, 16% a szociális ellátás és 14% a kultúra területén; míg az egyesületek esetében a rekreációs és szabadidős tevékenység (26%), a sport (16%) és ismét a kultúra (14%) a túlsúlyban lévő tevékenységek, melyek mellett elkötelezettek. A civil szervezetek elsősorban az emberi jogi, a polgári szabadságjogi és az érdekképviseleti fókusszal az egész ágazaton belül csak egy kisebbségi részt képviselnek (körülbelül 2-3000 szervezet).

A 2004-2005 között végzett kutatások szerint a felnőtt lakosság mintegy 40%-a végez valamilyen tevékenységet a közjó érdekében a szűken értelmezett privát szférán túl, és ez a tendencia javulófélben van az előző évtizedhez képest. Az önkéntes munkáknak azonban csak egy kisebb részét végzik szervezett civil szervezeti keretek között: a Központi Statisztikai Hivatal szerint több mint 400.000 civil önkéntes (az összlakosság 4%-a) segítette munkájukat 2009-ben. Ez a viszonylag alacsony szám valószínűleg összefüggésben van a magyar civil társadalomra jellemző általános bizalomhiánnyal. A társadalmitőke-felmérések kimutatták, hogy bár a civil szervezetek a legmegbízhatóbb intézmények között vannak Magyarországon, a mutató értéke 2,5 (négyfokozatú skálán), amely éppen a bizalmatlanság és a bizalom közötti határmezsgyén van. A bizalmatlanság csökkenti a közpolitikákban való részvételi hajlandóságot. Ugyanezen felmérés szerint a válaszadók többsége nem hiszi, hogy bármi jelentőségteljeset tudna tenni a közéletben, és a felmérést megelőző évben a válaszadók több mint fele nem vett részt ilyen tevékenységben.

Értékelés

Források (Jog)

Mennyiben kedvezőek a jogszabályi keretek a civil társadalom számára?

Pontszám: 75

A civil társadalomra vonatkozó alapvető jogi környezet Magyarországon megfelel a nemzetközileg elfogadott demokratikus elveknek és normáknak. Az Alkotmány 63. § (1) bekezdése kimondja, hogy mindenkinek joga van szervezeteket létrehozni, illetve azokhoz csatlakozni. Az Alaptörvény – amely 2012. január 1-én lép hatályba – VIII. cikk (2) bekezdése kicsit újraszövegezi ezt a jogot, de a lényege ugyanaz marad.

Részletesebben – a politikai átmenet egyik elsőként elfogadott jogszabályaként – az egyesülési jogról szóló törvény mondta ki, hogy bármely természetes vagy jogi személy társadalmi szervezetet hozhat létre minden olyan tevékenység végzése céljából, amely összhangban áll az Alkotmánnyal két korlátozással:

  • Társadalmi szervezet nem hozható létre bűncselekmény megvalósítása vagy arra való felhívás céljából, valamint nem járhat mások jogainak és szabadságának sérelmével.
  • Társadalmi szervezet elsődlegesen gazdasági-vállalkozási tevékenység végzése céljából nem alapítható.


Az társadalmi szervezetet nyilvántartásba kell venni, ha legalább tíz alapító tag ezt kéri. (Meg kell azonban jegyezni, hogy ez az egyik legmagasabb minimális létszám Európában, és a hagyományon kívül nincs semmi más racionális indok vagy érvelés e mögött a szám mögött.) Bíróság nem tagadhatja meg a nyilvántartásba vételt (a fenti okok kivételével), valamint nem vizsgálhatja a szervezet „szükségszerűségét” vagy létrehozásának az indokát. A törvény továbbá kimondja, hogy a társadalmi szervezet önkéntesen létrehozott, önkormányzattal rendelkező szervezet.

A Polgári törvénykönyvegy1987-ben történt módosítása alapján a jogszabály 74/A. §-a szerint lehet alapítványt létrehozni. A jogok és korlátozások hasonlóak, mint a társadalmi szervezetek esetében. Nincs törvényileg előírt minimális alapító hozzájárulás, azonban a bírósági gyakorlat által bevezetett 200.000 Ft (948 USD) az általában elvárt minimum. Elméletileg a bejegyzési folyamat olcsó és egyszerű: maga a nyilvántartásba vétel ingyenes, és nincs ügyvédkényszer. A gyakorlatban azonban gyakran hosszadalmas és időigényes az eljárás, különösen a közhasznú civil szervezetek esetében. Az iratok (alapító okirat és az alapító ülés jegyzőkönyve) beérkezését követően a bíróságnak 30 napja van határozatot hozni, vagy az alapszabály megváltoztatására vagy kiegészítésére hívja fel a szervezetet. A legtöbb esetben ez utóbbi történik: ritkán kerül sor az „egy lépésben” történő nyilvántartásba vételre. Ezek a feltételek gyakran formális jellegűek, például egy széles körben elvárt és megkérdőjelezhető feltétel a jogszabályi rendelkezések szó szerinti idézése az alapszabályban (egy egyszerű utalás helyett a vonatkozó bekezdésre), ami túlzottan hosszú és bonyolult dokumentumokat eredményez, amelyeket a tagok többsége gyakran nem is ért. Továbbá a megyei bíróságok nyilvántartási eljárásokra vonatkozó gyakorlata nem egységes: az előírt feltételek számát és típusát is nagy eltérések jellemzik. Egy egységes elektronikus nyilvántartási rendszer bevezetése megoldást jelentene ezekre a problémákra. Ennek a kialakításán a kormány dolgozik, azonban lassan halad ez a folyamat. Általában, az alapítóknak 30 nap áll rendelkezésükre arra, hogy újra összehívják az alapítógyűlést és elfogadják az alapszabály szükséges módosítását. Ha ezt elmulasztják, a nyilvántartásba vételt elutasítja a bíróság (tulajdonképpen ez a leggyakoribb elutasítási ok), de az alapítók alapvetően bármikor újrakezdhetik ezt a folyamatot. Így, türelemmel és kitartással, bármely civil szervezetet nyilvántartásba lehet vetetni.

A nyilvántartásból való törlést – maga a szervezet mellett – az ügyészség (törvényességi felügyeleti joga keretében) kezdeményezheti, ha a szervezet működéséről megállapítja, hogy jogszabályellenes. Ezekben az esetekben a határozat ellen fellebbezni lehet a polgári jog és eljárásjog általános szabályai szerint. A nyilvántartásból való törlés ezen esetére alig van ismert példa. Valójában az alvó szervezetek becslések szerinti nagy száma (>10.000) éppen az ellenkezőjét mutatja, azaz továbbra is sok a papíron létező civil szervezet, amely semmilyen tevékenységet nem folytat (a megszűnés kimondása a döntéshozó erőfeszítését igényelné, míg a legtöbb esetben az inaktivitás oka pontosan az érdeklődés és a tagok tevékenységének a hiánya). Nyilvántartásba nem vett civil szervezetek és csoportok is léteznek, de ezekre nincs semmilyen szabályozás és nincs jogi státuszuk, emiatt a gyakorlatban „láthatatlanok”. Ezért a civil társadalom szakértői és tudósai már évek óta szorgalmazzák egy ilyen szervezeti forma bevezetését, és a nonprofit törvény új tervezete (lásd a Függetlenség) tesz is lépéseket ebbe az irányba, bár a bevezetendő „civil társaság” jogai még tisztázatlanok.

A civil szervezeteket nem terheli semmilyen különleges adó, és általában mentesülnek a társasági és helyi adófizetés alól (e kivétel csak akkor érvényesül, ha vállalkozási tevékenységük nem haladja meg a teljes bevétel 10%-át). A civil szervezetek tevékenységei közül némelyik (általában jótékonysági vagy adományozási tevékenységhez kapcsolódók) mentesülhet az áfafizetési kötelezettség alól is. Továbbá a civil szervezetek mentességet élveznek a közigazgatási vagy bírósági eljárási illetékek megfizetése alól is, ami egy fontos segítség különösen a közérdekű érdekérvényesítő csoportok számára. Minden típusú civil szervezetet megilletnek ezek a mentességek és előnyök, azonban nem mentesülnek a kapcsolódó adminisztratív terhek alól, azaz az adóhatósági nyilatkozatok benyújtásának a kötelezettsége alól. Egy másik fontos aspektusa a civil szervezetek adózási előnyeinek azok a kedvezmények, amelyekben adományozóik részesülnek (cég- vagy magánadományok). Ezeknek a köre folyamatosan csökkent az elmúlt fél évtizedben: 2010-ben a magánadományok után járó jövedelemadó-kedvezmény végül teljesen megszűnt (NB. korábban az adomány 30%-a volt fokozatosan csökkenő felső határral). A közhasznú szervezetekkel tartós adományozási szerződést kötő vállalkozások társasági adóalapjukat 20%-kal csökkenthetik.)

Források (Gyakorlat)

A gyakorlatban mennyiben áll megfelelő mértékű pénzügyi és emberi forrás a civil szervezetek rendelkezésre feladataik megvalósításához?

Pontszám: 25

A civil szervezetek működésében a leggyengébb láncszem természetesen a finanszírozás kérdése. Az 1990-es évek elején, a rendszerváltást követő évtized során a nemzetközi (magán- vagy kormányközi) források kulcsfontosságú szerepet játszottak a civil társadalom fejlődéséhez való hozzájárulásban. Ezek a források azonban nagyrészt fokozatosan elapadtak 2000 után (különösen az EU-csatlakozás óta), és nincs másfajta finanszírozás, amely teljes egészében betöltené az utánuk maradt űrt. Ez különösen a civil közérdekű érdekérvényesítést ellátó szervezetek esetében jelentkezik. 2009-ben a nonprofit szervezetek teljes bevétele 114 milliárd Ft-ot (kb. 5,4 millió USD) ért el. A „klasszikus” civil szervezeteknek (pl. egyesületekre és alapítványokra) 418,4 milliárd Ft (kb. 1,98 milliárd USD) jutott. Ez az összeg nagyon egyenlőtlenül oszlik meg az egyes szervezetek között, amelyeknek a 44%-a működik 500.000 Ft (2.369 USD) vagy annál kevesebb éves költségvetéssel. A másik véglet: az állami támogatás 65%-a került közalapítványokhoz és közhasznú társaságokhoz, amelyeket a nonprofit statisztika szintén tartalmaz, és erősen torzítják az adatokat. Az állami források általában fontos szerepet játszanak a civil szervezetek bevételi szerkezetében, ezek a bevételek 31%-át teszik ki, míg a magánforrásokból származó bevétel csupán 13%-a a költségvetéseknek.

A magyar civil szervezetek jelenleg jelentős mértékben állami forrásokra, valamint az európai uniós strukturális alapokból származó finanszírozásra vannak ráutalva. Állami források állnak a civil szervezetek bevételének 31%-a mögött, 2004-től főleg a Nemzeti Civil Alapprogramtól (NCA) származó támogatások formájában, valamint minisztériumi előirányzatként (és normatív támogatásként a szolgáltatók esetében). Míg az ​​NCA elosztása korábban nagyrészt átlátható volt, ugyanez már nem mondható el az utóbbiról. A NCA források nagy része (minimum 80%) nyílt pályázati felhívások során kerül szétosztásra; a kiválasztást és értékelést az úgynevezett kollégiumok végzik, amelyek elsősorban a civil társadalom választott képviselőiből tevődnek össze. A minisztériumi pénzügyi források viszont (az adott évre a költségvetési törvényben meghatározottan) a miniszter kizárólagos hatáskörébe tartoznak: rendelettel dönthet a vonatkozó eljárásokról és a kedvezményezettek finanszírozásáról is. A nyílt pályázati felhívás ezen a területen inkább kivétel, mint főszabály, és úgy tűnik, hogy összefüggésben van az adott ágazati civil szervezetek képviseleti kapacitásával is (pl. környezetvédelmi csoportok már az 1990-es évek közepén sikeresen gyakoroltak „nyomást” „saját” minisztériumukra, hogy az alapok nyílt pályázaton kerüljenek szétosztásra).

Minisztériumi források általában csak projektalapon és meghatározott feladatokat finanszíroznak, a NCA az egyetlen forrás, amely az általános működési költségeket is támogatja. 2004-es indulása óta a legnagyobb forrássá vált, a kedvezményezettek száma minden évben több mint 12.000 civil szervezet.  Elméletileg az NCA mérete összefügg az 1%-os jövedelemadó felajánlások összegével (további információk erről a mechanizmusról alább). A törvény szerint meg kell egyeznie ezzel, de a gyakorlatban ez csak a működés első évében volt igaz. Azóta a NCA már mintegy 7 milliárd Ft-ot (33,2 millió USD) folyósított évente, de 2011-ben a jelenlegi kormány hirtelen visszavágta ezt kevesebb, mint a felére. Ez eléggé sokkolóan hatott a civil szervezetekre, mert nem volt idejük felkészülni a várható következményekre. A tervezett új nonprofit törvénnyel a kormány azt ígéri, hogy a NCA-t ki fogják pótolni a jövő évtől kezdve, azonban valószínűleg valamelyest a finanszírozás szerkezete is változik (a hatásokat ezen a ponton még nem lehet megbecsülni). Ugyanakkor a minisztériumi források is fokozatosan csökkentek – például a környezetvédelmi esetekben az 1990-es évek finanszírozása közel 1 milliárd Ft-ról (4,7 millió USD) 500 millió Ft-ra (2,37 millió USD) zsugorodott 2003-ban, és alig 100 millió Ft (473.934 USD) volt 2007-ben, és ez a tendencia folytatódik.

Az EU-csatlakozás előtt és körül nagy várakozások övezték a Strukturális Alapok megnyílását. Ezekről azonban bebizonyosodott, hogy kizárólag nagy és intézményesült civil szervezetek szűk köre számára elérhetők, és néha még ezen civil szervezeteknek is több problémát okoznak, mint amennyit megoldanak, a kapcsolódó túlzott adminisztrációs terhek és az utófinanszírozásból származó likviditási problémák, valamint az esedékes kifizetések rendszeres késése miatt. Tehát az EU-források nem javítottak az ágazat pénzügyi körülményeinek az egészén. Egy másik fontos kvázi finanszírozási mechanizmus a jövedelemadó 1%-áról való rendelkezés intézménye, miszerint az adófizetők dönthetik el, melyik civil szervezetet vagy célkitűzést kívánják támogatni. Ez a lehetőség 1997 óta létezik, és az elmúlt évtizedben egyértelművé vált, hogy a gyermekjóléti és gyermek-egészségügyi, valamint állatokkal foglalkozó szervezetek a legvonzóbbak az adományozók számára, ezek a szervezetek kapják a legnagyobb összegeket ebből a forrásból. Ezt a tendenciát gyakorlatilag lehetetlen megváltoztatni, mert az adományozás adatvédelmi okokból anonim. Így a civil szervezetek nem tudnak a speciális közönségnek célzottan kampányolni, mert nincs információjuk arról, hogy mely társadalmi csoportok szimpatizálnak céljaikkal. Ezért a legérzelmesebb és legnagyobb reklámokkal rendelkezők a legsikeresebbek. A másik véglet az a sok kis, helyi civil szervezet, amelyek már a kisebb, de az ő esetükben fontos összegekből is előnyt tudnak kovácsolni.

A filantróp adományozás – legyen az céges vagy magán – korlátozott számú civil szervezet számára fontos, de az elmúlt években lezajlott fejlesztések ellenére összességében még mindig csekély szereppel bír. Míg a vállalati adományozás – a multinacionális cégek által vezérelten – növekszik, a magánszemélyek adományaiból származó összeg 2007 és 2009 között egyötödére esett vissza minden bizonnyal a szűkülő adókedvezmények miatt. Országos szinten nagyon kevés – mintegy 20 – jelentős jótékonysági adományozó van, és többnyire nagyon konkrét célcsoportokat segítenek. A közérdekű érdekérvényesítő tevékenységek támogatását célzó valóban független alapok szinte teljesen hiányoznak. Szintén nem jelentős a termék- és szolgáltatás-bevétel, legalábbis a „klasszikus” civil szervezetek esetében – eltérő lehet ez a kvázi kormányzati nonprofit szervezeteknél (pl. közhasznú társaságok). Ilyen körülmények között elég sok közepes és nagyobb civil szervezet kerül egy vagy néhány finanszírozási forrástól függő helyzetbe (pl. 1%, egy privát adományozó, normatív állami támogatás).

A helyzet inkább helyi szinten mondható valamivel jobbnak: kisebb civil szervezetek működnek, akik innen-onnan származó forrásokból tartják fenn magukat. Kisebb vállalkozások általában hajlanak arra, hogy a közvetlen környezetükben lévő szervezeteknek adjanak némi támogatást, és egészen a közelmúltig az önkormányzatoknak is volt a helyi civil szervezetek számára támogatási programjuk, de a növekvő eladósodottság miatt ebben az évben ezek szinte teljesen megszűntek.

Ilyen pénzügyi háttérrel a nonprofit szervezetek több mint 130.000 munkavállalót foglalkoztatnak, ki kell azonban ismét emelni, hogy ezek 65%-a dolgozik nonprofit társaságoknál. A fizetett alkalmazottak táborát mintegy 427.000 önkéntes egészíti ki, aki 60 millió munkaórát dolgoztak 56 milliárd Ft (265 millió USD) értékben. Különösen a vállalatok körében növekszik az önkéntesség, de egyéni szinten is megfigyelhető. A kisebb szervezetek esetében az önkéntes munka a becsült pénzbeli ellenértéke kétszer annyi, mint a pénzügyi bevétel nagysága. Az önkéntesek fogadására és kezelésére ugyanakkor sok civil szervezet nem elég felkészült, körülbelül talán 5000-10000 csinálja ezt szakmailag megfelelően. Általánosságban elmondható, hogy a tapasztalt civil szervezetek vonzó munkahelyek is: sok jelölt jelentkezik a munkalehetőségekre (sokszor 50-150 jelölt egy üres állasra). A fentebb említett pénzügyi nehézségek miatt a szakképzett munkaerő megtartása nehezebb.

Függetlenség (Jog)

Mennyiben védik meg a hatályos jogszabályok a civil szervezetek tevékenységét a nemkívánt külső befolyástól?

Pontszám: 100

Amint a Források pontban említettük, nincsenek korlátozások a társadalmi szervezetek létrehozása vagy az azokhoz való csatlakozás tekintetében (kivéve, ha annak célja illegális vagy bűncselekményt valósítana meg). A civil szervezetek jogi felügyeletét az ügyészség látja el, de ez csak törvényességi felügyeletet jelent (jogszabályoknak - az egyesülési jogról szóló törvény, a Polgári törvénykönyv, a közhasznú szervezetekről szóló törvény – való megfelelés), valamint annak felügyeletét, hogy a szervezet a saját alapszabályában foglaltaknak megfelelően működik-e. A pénzügyi ellenőrzést az Nemzeti Adó- és Vámhivatal végzi, illetve az Állami Számvevőszék az állami támogatásban részesülő civil szervezetek vonatkozásában. A kormánynak nincs külön jogalapja arra, hogy beavatkozzon, eltekintve az általános, minden szervezet irányában fennálló lehetőségektől. Hasonlóképpen nincs állami tagságot vagy részvételt előíró követelmény a civil szervezetekre. A civil szervezeteket is hasonló titoktartási jogok illetik meg, mint minden egyéb jogi személyt, bár a közhasznú szervezeteknek további átláthatósági követelményeknek kell megfelelniük, így dokumentumaik nagy része (beleértve például a jegyzőkönyveket és a legfőbb szerv döntéseit), valamint a gyűléseik nyilvánosak.

Függetlenség (Gyakorlat)

Mennyiben tevékenykednek és működnek nemkívánt külső befolyástól menetesen a civil szervezetek?

Pontszám: 75

Civil szervezetek kormányzati befolyásolása ritka és közvetett. Az ügyfélkör építése jellemzőbb, azaz hogy a kormányzat létrehozza/kialakítja „saját” baráti, kvázi civil szervezeteit, akivel elsősorban együttműködik. Az egyik megkérdezett szerint ez a korábbi (szocialista-liberális) kormányt jellemezte inkább, nem a jelenlegit (konzervatív), amelyre a civil társadalom szerepét és feladatait illetően az általános érdektelenség és az elképzelések hiánya jellemző (amint látható az új nonprofit törvénytervezet általános koncepcióján, lásd alább). A válaszadók úgy érezték, hogy a kormányzó pártnak nincs világos elképzelése arról, hogy a civil szervezetek milyen szerepet játszhatnak, illetve kellene játszaniuk, és milyen feladatokat láthatnak el, illetve kellene ellátniuk. Véleményük szerint nincs stratégiája az ágazat fejlődésének irányaival kapcsolatban.

A fent említett ügyfélkör a kvázi civil szervezeteket jelenti: egyesületi vagy alapítványi formájában regisztrált képződményeket, amelyek nyilvánvalóan politikai és/vagy üzleti erők által létrehozott és azokat kiszolgáló szerveződések. (Az egyik vagy a másik politikai „oldal” ugyanakkor a valódi civil szervezetek közül is van, akiket tendenciózusan magához vonz.) A civil szektorra vonatkozó adatok és a róla kialakított összkép eltorzításán túl, néhány ezek közül főszereplője volt a nagyobb pénzügyi botrányoknak is. A legismertebb ezek közül az úgynevezett Zuschlag-ügy. Az ügyben kiderült (amelyben a másodfokú ítélethirdetés 2011. január 31-én volt), hogy a Zuschlag János exszocialista képviselő és bűntársai által működtetett szervezethálózat célja az volt, hogy különböző állami forrásokból különböző célokra (pl. ifjúsági táborok) pénzt gyűjtsön, amelyet a meghatározott célok helyett a Magyar Szocialista Párt vett inkább igénybe.  Egy hasonló ügyben a magas rangú titkosszolgálati tisztviselők által létrehozott Egymásért EGY-másért Alapítvány kuratóriumi elnökéről (Földesi-Szabó László nyugalmazott rendőr) és bűntársairól sikkasztás és csempészet elkövetését állapította meg az elsőfokú bíróság (Földesi-Szabó kisétált a bíróságról, és még azóta is szabadlábon van). A jelenlegi kormány legalább a szavak szintjén ígéretett tett, hogy megszünteti ezt a helyzetet, és véget vet az ilyen sikkasztásoknak a civil társadalomra vonatkozó jogszabályok teljes megújítása révén és egy kódexszerű nonprofit törvény kialakításán keresztül. Ez az új jogszabály hatályba lépése után az összes civil szervezet 2012-es újbóli nyilvántartásba vételét írná elő, ami az „alvó” szervezeteket kiszűrné, valamint központosítaná a finanszírozási mechanizmusokat, ezzel kizárva a kettős finanszírozás lehetőségét.

A valódi civil szervezetek között volt példa az civil aktivisták verbális megfélemlítésére állami tisztviselők részéről (telefonhívások stb.), de ezek inkább tűnnek türelmetlen vagy dühös emberek egyéni akcióinak, mintsem szisztematikus problémának (anekdotikus beszámolókat lehet olvasni néhány zárt e-mail listán). Ugyanakkor figyelemre méltó jelenség Magyarországon a rágalmazás és a becsületsértés miatt vállalatok által indított perek, különösen a környezetvédő civil aktivistákkal szemben (ismertebb nevén SLAPP, stratégiai perek a közérdekű fellépés ellen). Ilyen esetek: a Dalerd Zrt. vs. Sallai R. Benedek (Nimfea Természetvédelmi Egyesület) és az Auchan Magyarország Kft. vs. Lukács András (Levegő Munkacsoport). Egyes civil szervezetek panaszkodnak olyan véletlen egybeesésekre is, amikor vitatott kérdésekkel kapcsolatos felszólalásuk után általános NAV-ellenőrzést kapnak, viszont közvetlen, ok-okozati kapcsolat nehezen állítható fel. Sok szolgáltatást nyújtó szervezet mégis csak óvatosan folytat aktív közérdekű érdekérvényesítő tevékenységet attól tartva, hogy elveszítik finanszírozási forrásaikat vagy más hasonló megtorlás éri őket, de nehéz megállapítani, hogy ezen félelmek közül mennyi indokolt és mennyi a csupán téves felfogás. Demonstrációk szervezésével kapcsolatos kérelmeket ritkán utasítanak el (a forgalom indokolatlan zavarása a tipikus ürügy ezekben az esetekben), és nincs olyan eset sem nyilvántartva, amelyben a civil társadalom szereplői által végzett tevékenység miatt letartóztatást vagy őrizetbe vételt alkalmaztak volna.

Átláthatóság (Gyakorlat)

Mennyire átláthatók a civil szervezetek?

Pontszám: 75

A civil szervezetek közül csak a közhasznú szervezetek (a szektor 48%-a) kötelesek pénzügyi kimutatást is magukba foglaló éves jelentést készíteni. Ezek azonban nem kötelesek beszámolóikat a nyilvánosság számára könnyen (pl. a weboldalakon) hozzáférhetővé tenni, vagy közigazgatási hatóságnak benyújtani (pl. ügyészség); csak a kiemelkedően közhasznú szervezetek (6%) kötelesek beszámolóikat egy országos terjesztésű lapban is közzétenni. A gyakorlatban azonban nem ellenőrzik, hogy megfelelnek-e ezeknek a szabályoknak. Az új nonprofit törvény tervezete ezért előírja, hogy ezek a szervezetek a beszámolóikat a bírósághoz nyújtsák be. A beszámolók a laikusok számára gyakorlatilag érthetetlenek a jogilag előírt kötelező formában, mert nagyrészt mennyiségi adatokat és számviteli kérdéseket tartalmaznak, és nincs bennük olyan rész, amely a szervezet aktuális tevékenységeiről beszámolna. Így egy könnyen érthető beszámoló közzététele vagy egy ilyen beszámolási rendszer kialakítása a nem-közhasznú szervezetek esetében csupán a szervezet saját elhatározásától és felfogásától függ, és ez csak a nagyobb szakmai civil szervezetek egy kisebb hányadára jellemző – tipikusan azokra, akiknek a bevételei nagyrészt privát hozzájárulásokból tevődik össze. Ugyanez vonatkozik az szervezeti és személyi információk hozzáférhetőségére, továbbá a fizetett alkalmazottak nyilvánosan elérhető felsorolására, ez még az általános célok és a tevékenység közzétételénél is sokkal ritkább esetekben valósul meg.

Míg a legtöbb magyar nem kormányzati szervezet általában betartja a szabályokat, és azoknak megfelelően működik (amint ezt a vádemelések vagy a jogszabálysértések szinte teljes hiánya is mutatja), a legtöbb közülük gyakran mégsem kész ezt nyilvánosan is feltüntetni. Olyan bürokratikus környezetben tevékenykednek, és annyi előírásnak kell megfelelniük, hogy attól tartanak, hogy ha túl sok információt tesznek közzé magukról, akkor valaki valahol talál egy hibát vagy valami kivetnivalót. A vállukra nehezedő túlzott adminisztratív teher mellett a másik ok éppen az, hogy a civil szervezeteknek egyszerűen nincs kapacitásuk arra, hogy a nagyobb átláthatóság érdekében több erőfeszítést tegyenek.

Így, miközben maguk a civil szervezetek teljes mértékben elismerik ennek fontosságát, az átláthatóság esetükben hasonló vagy valamivel jobb, mint a magyarországi átlag. Magyarországon általában nagyon alacsony szintű az átláthatóság kultúrája, és más ágazatokra – politikai, üzleti – sem nagyon jellemző. Míg az egyes civil szervezetek tevékenységét és eredményeit érintő információk általában elérhetők, az átlagembernek mégsem könnyű ezeket megtalálni. Ugyanakkor nyilvánvaló, hogy az adományozók, különösen a vállalati adományozók, nagyobb átláthatóságot szeretnének. Olyan szervezetekhez, mint például a Magyar Adományozói Fórum, illetve a Nonprofit Információs és Oktató Központ (NIOK), rendszeresen érkeznek kérelmek, amelyekben „megbízható” civil partnerek felleléséhez kérnek segítséget a megkeresők. Ezek a szervezetek kezdeményezték az átláthatóság fokozottabb megteremtését, de továbbra is sok erőfeszítésre és időre van szükség ahhoz, hogy ezen üzenetük a civil szervezetek tömegeihez is eljusson.

Számonkérhetőség (Gyakorlat)

Mennyiben felelősek a civil szervezetek az alapítóiknak/tagjaiknak?

Pontszám: 25

A szervezetek számonkérhetősége önmagában is a magyar civil társadalom egyik viszonylag gyenge aspektusának tekinthető. A regisztrált civil szervezetek jogilag kötelesek beszámolni. Egyesületek esetében a taggyűlés – amin minden tagnak joga van részt venni és szavazni – a legfőbb döntéshozó szerv. A taggyűlés kizárólagos hatáskörébe tartozik az éves költségvetés, illetve a számviteli beszámoló elfogadása, az éves beszámoló elfogadása, továbbá a munka- és tevékenységi tervet is meghatározza. Így a tagok legalább évente egyszer tájékoztatást kapnak, és gyakorolhatják jogaikat. Alapítványok esetében ugyanezek a hatáskörök a kezelő szervet illetik meg, és a kurátorokként tevékenykedő egyes személyek hitelességét gyakran tekintik a megfelelő és minőségi munka biztosítékának. Ezeknek a szerveknek a megfelelő működését általában odafigyelnek a civil szervezetek (és az ügyészség felügyelete is nagy jelentőséget tulajdonít ezeknek), ezért a szabályok megsértése a vezetőség körében nem gyakori.

A civil szervezetek e közvetlen, a tagok felé fennálló felelősségén túl, ennél szélesebb körben nagyon ritkán számonkérhetők (például célcsoportjaik által, illetve a helyi közösség igényeinek felmérése alapján vagy párbeszéd folytatása révén). Az „érintettek felé fennálló számonkérhetőség” tágabb fogalma az általános mentalitásnak és kultúrának egyszerűen nem része. Ezzel szemben a magyar civil szervezeteket szigorú elszámolási kötelezettség terheli a finanszírozóikkal szemben. Különösen az állami és uniós finanszírozási programok róhatnak túlzott (és néha értelmetlen) beszámolási és számviteli terheket rájuk. Ez behatárolja a kapacitásaikat, hogy mások felé elszámoljanak, és ez olyan téves előítéletek kialakulásához vezethet, miszerint a civil szervezeteknek a finanszírozók felé történő elszámolás a legfontosabb, és ennek elvégzését követően további erőfeszítéseket nem tartanak szükségesnek.

Integritási mechanizmusok (Gyakorlat)

Mennyiben biztosított a gyakorlatban a civil szervezetek integritása?

Pontszám: 50

Nincsenek ágazati szintű önszabályozó mechanizmusok vagy magatartási kódexek, de hasonló eszközök léteznek az egyes szegmenseken vagy földrajzi térségeken belül. Ezek közül a legismertebb, példaértékűnek is tartott modell, a környezetvédő mozgalom együttműködési és küldöttrendszere, amely már legalább másfél évtizede működik. Ez az „Országos Találkozó” (OT) intézményén alapszik, amelyet évente különböző környezetvédelmi civil szervezetek szerveznek meg minden év tavaszán, és mintegy 120-150 szervezet vesz rajta részt. Ami ezt megkülönbözteti a többi hasonló „dzsemboritól” az az, hogy az országos gyűlés írott és kölcsönösen elfogadott eljárási szabályzattal rendelkezik, amely meghatározza a célját, a működésének módját és a döntéshozatalban való részvételt. Önszabályozási szempontból a legfontosabb elemei a következők:

  • csak a többség által jóváhagyott OT-nyilatkozatok tekinthetők a környezetvédelmi civilmozgalom állásfoglalásának (egyetlen szervezet sem léphet fel az összes többi nevében);
  • csak az OT által megválasztott küldöttek jogosultak részt venni a különböző többoldalú egyeztetéseken, illetve tanácsadó testületekben a környezetvédő civil szervezetek képviselőiként.


Ezeken a választásokon és a döntéshozatal során minden regisztrált civil szervezet (melynek fő céljai között szerepel a környezet védelme) egy szavazattal vesz részt az OT-n, így nincs eltolódás a nagyobbak javára.

Ez a rendszer az 1990-es évek közepén alakult ki egy meglehetősen hosszadalmas és „szerves” folyamat eredményeként, leginkább a kormányzat azon törekvésére adott válaszként, melynek során az a környezetvédelmi mozgalom „képviselőjét” ki akarta jelölni. Hozzá kell tenni, hogy a környezetvédelmi civil szervezetek nem tömörülnek egy gyűjtő, központi vezetést magában foglaló szervezet alá, de ezen a rendszeren keresztül képesek voltak megtartani és erősíteni érdekvédelmi, közvetítői kapacitásaik sokszínűségét.  Voltak kísérletek arra, hogy más szegmenseken belül is hasonló mechanizmusokat alakítsanak ki, például a fogyatékkal élők és dolgozók jogainak védelme érdekében létrejött civil szervezetek között. Azonban ezek az önszabályozó mechanizmusok elsősorban az adott terület szakmai előírásaira koncentráltak, és nem kifejezetten az egyes civil szervezetek együttműködésére. Ezen kívül ideiglenes szövetségek alakultak ki egyes konkrét kérdések körül, amit szintén tekinthetünk az önszabályozásra tett erőfeszítésnek, úgymint a hajléktalanokkal foglalkozó civil szervezetek által szervezett közös bojkott, hogy ne vegyenek részt a Társadalmi Megújulás Operatív Program (Strukturális Alapok) keretében kiírt pályázati felhívásokon az irreális feltételek és elvárások miatt.

A helyi és regionális szinten a civil kerekasztalok és fórumok szolgálnak az együttműködés és az önszabályozás mechanizmusaiként. A számos ilyen szerveződés közül azonban inkább csak néhány működőképes, és képes valóban ellátni ezeket a feladatokat. A leginkább említésre méltó példa Eger városa, ahol elsőként került sor az országban ilyen fórum megrendezésre az Életfa Környezetvédő Szövetség kezdeményezése nyomán. Több hasonló is követte ezt, de ezek közül sok rövidebb vagy hosszabb idő után megszűnt leginkább a helyi civil szervezetek érdeklődésének hiánya és/vagy az eredeti kezdeményezők kiégése miatt. Mint említettük (az Átláthatóság pont alatt), ez a relatív alulfejlettség nem az ágazat sajátos jellemzője, hanem inkább a mai magyar valóságot tükrözi. A szektor túlszabályozása a másik akadály: a civil szervezeteknek annyi adminisztratív követelménynek meg kell felelniük, hogy inkább óvatosak a kiegészítő önkéntes dolgok felvállalását illetően; attól tartanak, hogy ahhoz, hogy ebben a környezetben képesek legyenek a túlélésre, saját szabályaikat kellene áthágniuk.

Végül, de nem utolsósorban, számos ismételt próbálkozás volt az elmúlt években arra, hogy egy olyan általános, országos „civil érdekképviseletet” alakítsanak ki, amelyik a kormány legfontosabb civil partnereként tevékenykedne. Sajnos, ezek nem felismert igényből táplálkoztak, hanem inkább néhány civil szervezeti vezető fentről jövő kezdeményezése volt, akik irányítani akarták az ágazatot, és emiatt egyrészt kisebb-nagyobb ellenállásba ütköztek, illetve a másik oldalon a többi szervezet érdektelenségével találták szembe magukat. Ezért eddig ezek az erőfeszítések nem jártak sikerrel. Talán ez szerencse is, mivel egy ilyen képviseleti testület létrehozása nem az önszabályozás kérdésének a megoldásához vezetne, hanem inkább a civil társadalom centralizációját, és az egyet nem értő szervezetek marginalizációját eredményezné.

A kormányzat számonkérése

Mennyire aktív és sikeres a civil társadalom a kormányzati tevékenységekkel kapcsolatos számonkérésben?

Pontszám: 75

A magyar civil szervezeteknek meglehetősen jó jogi alapjaik vannak a kormányzat számonkérésére: a széles körben meghatározott közérdekű adatokhoz való hozzáférés 1993 óta biztosított. A kormányzati szervek, valamint a helyi önkormányzatok 2005 óta kötelesek a jogszabályok tervezetét és határozataikat nyilvánosságra hozni a honlapjaikon, továbbá lehetőséget kell biztosítaniuk a lakosság számára, hogy észrevételeket tehessenek. A „jogalkotas.hu”-projekt szerint sohasem volt ritka e kötelezettség megszegése, és még ha közzé is tették a tervezeteket, a minisztériumok gyakran csupán néhány napot adtak a nyilvános konzultációra, a sürgősségi eljárás lehetőségét használva (különösebb indok nélkül). Az online konzultáció rendszerét alkalmazza az új jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló törvény is, amely emellett egy új jogintézményt, az úgynevezett „stratégiai partnerséget” vezette be. A vonatkozó rendelkezések szerint a miniszterek civil szervezeteket hívhatnak meg – más szervezettípusok mellett –, hogy stratégiai partnerré válva közvetlen konzultációt folytassanak írásbeli megegyezés alapján. Bár ezt lehet privilegizált helyzetként értelmezni, gyakorlat hiányában még nem lehet következtetéseket levonni (a jelen tanulmány írásakor a szerző nem tud ilyen partnerségek létrejöttéről).

A fenti jogszabályi rendelkezések mellett több testületi konzultációs fórum is létezik a legtöbb szegmensben, különböző bizottságok és más, vegyes, kormányzati és civil tagságú testületek formájában (pl. Nyugdíjügyi Tanács, Civil Foglalkoztatási Műhely, Országos Környezetvédelmi Tanács). Ezeknek általában csak tanácsadói jogkörük van, és nem mindegyik rendelkezik jogszabályi felhatalmazással. A leggyakrabban csak üres „beszélgetőkluboknak” tekintik őket, és nincs valódi hatásuk a döntéshozatalban. Míg az elsősorban közérdekű érdekérvényesítő (advocacy) fókusszal bíró civil szervezetek kisebbségben vannak az ágazaton belül a számok alapján, vannak az ilyen tevékenységre jó és észrevehető példák. Az egyes tematikus alszektorokban az érdekképviseleti kapacitás jelentősen különbözik, ami nagyban függ attól, hogy vannak-e erős szervezetek az adott területen. Például az emberi jogok és polgári szabadságjogok területén annak ellenére, hogy nincs nagyszámú aktív szervezet, de az általuk végzett munka gyakran sikeres és nagy érdeklődésre számot tartó, különösen a bírósági eljárások miatt, például az információs szabadság esetében (Társaság a Szabadságjogokért, Magyar Helsinki Bizottság, különböző fogyatékos csoportok ernyőszervezetei stb.). Egy másik gyakran idézett példa a környezetvédő mozgalom, mivel ezek a szervezetek a környezet védelmének általános szabályairól szóló törvény alapján ügyféli jogállással vehetnek részt a környezetvédelmet érintő közigazgatási döntéshozatalban (pl. a környezeti hatásvizsgálati eljárás), gyakran viszonylag sikeresek ezekben a folyamatokban. A média tudatos használata a másik fontos eleme a hatékony érdekképviseletnek.

Más olyan területeken, amelyek esetében a civil szervezetek nagyobb mértékben függnek az állami finanszírozástól – különösen a normatív támogatásban részesülő szolgáltatók –, a közérdekű érdekérvényesítési tevékenység sokkal gyengébb, hiszen a széles körben elterjedt félelem miatt „nem harapják meg a kenyeret adó kezet”. Ilyenek például a szociális szolgáltatások és az oktatás. Ugyanez vonatkozik a helyi szintre is, ahol többé-kevésbé az önkormányzati finanszírozástól és a helyi vezetőkkel ápolt jó kapcsolatoktól függnek a kis civil szervezetek, és az érdekvédő fellépéseket az önkormányzati vezetők személyes támadásoknak is tekinthetik. Általában a független finanszírozás, valamint a résztvevők hiánya jelenti az egyik legnagyobb akadályt a közérdekű érdekérvényesítési tevékenység kifejlődésében (lásd Források). Ez a szükséges szaktudás elérhetőségét is korlátozza, valamint az érdekképviseleti szervezetek kapacitásait is a hosszabb távú fejlemények figyelemmel kísérésére, és megszólalásaikat is behatárolja (amikor és ahogyan arra szükség lenne).

Ami a civil társadalom érdekképviseleti tevékenységének a sikerességét illeti, nehéz általános következtetéseket levonni, mert hiányoznak a megfelelő vizsgálatok és elemzések. Egyaránt vannak pozitív és negatív példák is, és ezek erősen függnek a szóban forgó ügy konkrét részleteitől, illetve attól, hogy milyen szintű a közfelháborodás. De még sikeres érdekképviselet esetében is komoly kihívást jelent az eredmények hosszabb távú fenntarthatása egy gyorsan változó jogi környezetben: a 2010-es országos választások után is jól megmutatkozott, hogy az uralkodó ideológiák és politikai prioritások változása egy tollvonással megsemmisítheti a civil szervezetek erőfeszítései által addig elért eredményeket. Az alapítványok szabályozása példa erre: az új Polgári törvénykönyv előkészítése során 2009-ben az Ökotárs Alapítvány által koordinált civil szervezetek sikeresen érveltek a törvény alapítványi szabályainak haladó megváltozásáért. Javaslataikat a kormány elfogadta, és módosítások formájában becsatornázta a jogalkotási folyamatba. A Polgári törvénykönyvet 2009 végén fogadta el az Országgyűlés, azonban röviddel ezután megtámadták az Alkotmánybíróságon (egészen más okokból), és végül a kódex nem lépett hatályba. Az értelmi fogyatékos személyek döntéshozatalban való támogatott részvételének a bevezetéséről szóló javaslatok – amelyeket az Értelmi Fogyatékossággal Élők és Segítőik Országos Érdekvédelmi Szövetsége (ÉFOÉSZ) kezdeményezett – a Polgári törvénykönyv részeként hasonló sorsra jutottak.

A jövő nemzedék országgyűlési biztosának az esete is hasonló volt: ezt az úttörő intézményt 2007 végén vezették be a Védegylet Egyesület és más környezetvédelmi csoportok kezdeményezése és az általuk koordinált többéves érdekképviseleti munka nyomán, és ennél fogva nagy sikernek értékelték abban az időben. Az új Alaptörvény szövegezési folyamata során, 2011 tavaszán, az első tervezet el akarta törölni ezt az intézményt, és csak komoly civil tiltakozás után maradt benne a végleges szövegben, azonban csak az általános országgyűlési biztos helyetteseként, korlátozott jog- és hatáskörökkel.

A fejlődés legújabb eredményeként Magyarországon is spontán (formalizált háttér nélküli) civil szerveződések jöttek létre az új közösségi média segítségével. Ilyen például a „Egymillióan a sajtószabadságért!” és más hasonló csoportok, amelyek a Facebook-on  keresztül több tüntetést szerveztek a vitatott új médiatörvény parlamenti vitája alatt és után. Valószínűleg túl korai megjósolni a hosszú távú jövőjét ezeknek a kezdeményezéseknek: kérdés, hogy az állampolgári aktivizmus szervezett formájává alakulnak-e, vagy továbbra is laza képződmények maradnak. Ugyanakkor ez kiemeli, hogy fontos a „hagyományosabb” érdekvédelmi civil szervezetek számára is ezeknek az eszközöknek a használata.

Közpolitikai reform

Mennyire kapcsolódik be a civil társadalom aktívan a korrupcióellenes közpolitikai reformkezdeményezésekbe?

Pontszám: 50

Az általános érdekképviseleti kampányokat folytató szervezeteknél is kevesebb az elsősorban a korrupció elleni küzdelem területén tevékenykedő szervezetek száma. A TI Magyarország, az Eötvös Károly Közpolitikai Intézet, a Freedom House (amely 2011 februárjában bezárta budapesti irodáját) vagy K-Monitor Közhasznú Egyesület említhető meg ezen a téren. Meghatározott esetekben a civil szervezetek feltételezett korrupt események felderítéséhez is hozzájárulnak. Ilyen például a Sukoró közelében lévő állami földterület alulértékelt eladása magánbefektetőknek, vagy a tervezett gyorsasági motorpálya Sávoly mellett (a Balaton közelében), amit eredetileg környezetvédelmi kérdésként kezeltek, mivel Natura2000-területeket foglalt magában. E példák ellenére a civil szervezetek a korrupció feltárásában játszott szerepe gyakran inkább reaktív, mint proaktív. Az interjúalanyok benyomása szerint az oknyomozó újságírók aktívabbnak és hatékonyabbnak tűnnek az eredmények felmutatásában. 2010 tavaszán, az elmúlt választási kampányok során a TI Magyarország által a pártfinanszírozásról készített törvénytervezet volt az egyik példája a politikai reformjavaslatoknak. Mivel a pártfinanszírozás kérdése az egyik legnagyobb akadálya a korrupció csökkentésének, a javaslat nagyon sok publicitást kapott; a választások után azonban a kormány nem kezdeményezett tényleges változásokat ezen a téren.

Vissza



Címkefelhő

Hírlevél

Név: *
E-mail: *
hírlevél sajtóközlemények